La planeación de la política social en México, 2019-2024

Históricamente, la política social ha sido un rasgo de los Estados de bienestar. Sin embargo, la gestación de la intervención del Estado en el mejoramiento de las condiciones de vida de las clases trabajadoras apareció a finales del siglo XIX en la Alemania de Bismarck,¹ y se consolidó en Europa al término de la Segunda Guerra Mundial. Como estrategia, el Estado de bienestar (welfare state) (Picó, 1999) y la política social² son intentos de imponer un capitalismo administrado que promueva el desarrollo industrial y al mismo tiempo organice la reproducción de la clase proletaria (Offe, 1990). Los beneficios materiales y de reconocimiento de estatus para la clase trabajadora que trajo consigo el modelo de política social laborista o socialdemócrata en Europa Occidental y el New Deal en Estados Unidos permitieron la colaboración entre el Estado y las organizaciones obreras para impulsar el desarrollo económico capitalista (Birnbaum, 2003), cancelando con ello cualquier proyecto de construcción de una sociedad socialista en los países occidentales industrializados (Silva-Triste, 2005). En este tipo de sociedades se presentaron variantes del capitalismo de bienestar (Esping-Andersen, 2011) encaminadas a establecer un equilibrio entre las responsabilidades de las familias, el Estado y el mercado (Esping-Andersen y Palier, 2010).

El exitoso proceso de reconstrucción del capitalismo industrial basado en el modelo de regulación fordista entró en crisis en la década de 1980 (Jessop, 1999), con lo cual comenzó una crisis de la ciudadanía laboral (Alonso, 2007). En esta nueva etapa del capitalismo industrial los intereses de las clases trabajadoras se fragmentaron entre quienes siguieron gozando de la protección suministrada por la seguridad social universal y las nuevas generaciones de trabajadores, que pasaron a integrar un welfare mix (Herrera-Gómez y Castón-Boyer, 2003) que convirtió los problemas sociales en preocupaciones privadas (Beck, 2007). Al revertirse las conquistas de las organizaciones obreras, la desprotección dejó de ser un fenómeno marginal (Castel, 2003) y la inseguridad laboral se instauró en amplios sectores de la economía, con lo que irrumpió en el escenario social un nuevo actor: el precariado (Castel, 2010). No existe en la actualidad un cuestionamiento amplio a las reglas de flexibilización laboral del capitalismo global (Dubet, 2011). La pérdida de soberanía de los Estados nacionales frente al mercado mundial (Sassen, 2007) ha representado una crisis de confianza en que el Estado resuelva los principales problemas de sus ciudadanos (Bauman y Bordoni, 2016). Las nuevas luchas sociales se han caracterizado por apostar más a las políticas de vida (por la equidad de género, los derechos de las minorías sexuales, temas ambientalistas) que a una resistencia articulada frente a las imposiciones del capital. En tanto, el Estado en las sociedades industrializadas ha reformulado sus prioridades de intervención social al reasignar más recursos al problema de la seguridad pública que al de la seguridad social (Wacquant, 2009).

En relación con la trayectoria histórica de la política social, algo distinto ha ocurrido en México. Los derechos sociales fueron suscritos incluso antes del proceso de industrialización por sustitución de importaciones. La Constitución Política de 1917 reconoció los derechos de los trabajadores y estableció la obligatoriedad de la educación pública ante una incipiente clase obrera como resultado de las luchas campesinas que desencadenaron la primera revolución social del siglo XX. Al triunfo de esta, el grupo victorioso estableció un pacto de dominación (Brachet-Márquez, 2001) por el cual se fueron llevando a cabo reformas que mejoraban el nivel de vida de los agremiados en las grandes centrales obreras a cambio de supeditar estas organizaciones al control del Estado por medio del partido político. A partir del corporativismo se fueron implementando las políticas de seguridad social en México. Los pilares de la política social en la etapa nacionalista-desarrollista del Estado mexicano fueron la edificación del sistema de educación pública y el sistema nacional de salud (Frenk y Gómez-Dantés, 2008); este último, sin bien en la práctica dejó fuera a gran parte de la población, técnicamente era de carácter universal. El régimen de bienestar mexicano fue caracterizado en esta etapa como dual o de universalismo estratificado, ya que ofrecía cobertura a los asalariados de los sectores público y privado de la economía formal sin brindar atención a los trabajadores del sector informal de la economía (Bizberg, 2012).

Las severas crisis financieras que experimentó el Estado mexicano en 1976 y en 1982 como consecuencia del endeudamiento externo y del auge y la caída de los precios del petróleo, provocaron fuertes devaluaciones del peso que obligaron a los gobiernos mexicanos a firmar con el Fondo Monetario Internacional cartas de intención en las que los mandatarios se comprometieron a reducir el gasto público, lo que afectó directamente las partidas destinadas al gasto social. En el gobierno de Miguel de la Madrid Hurtado (1982-1988) se llevaron a cabo drásticos ajustes y cambios radicales en materia de política económica, con el propósito de instaurar un modelo neoliberal. La siguiente administración, a cargo de Carlos Salinas de Gortari (1988-1994), además de adoptar una política de privatización del sector público y de apertura comercial a través del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN) con Estados Unidos y Canadá, implementó un ambicioso programa de política social de carácter asistencialista.

El Programa Nacional de Solidaridad (Pronasol) fue el primero en su género por estar focalizado expresamente en el combate a la pobreza (Yaschine, 2015). En el mismo sentido, Carlos Salinas transformó en 1992 la Secretaría de Desarrollo Urbano y Ecología en la Secretaría de Desarrollo Social. En sentido contrario, él mismo sustituyó el sistema de pensiones y creó en su lugar fondos individuales a través de administradoras de fondos para el retiro (afores). Desde entonces, y hasta 2018, la Secretaría de Desarrollo Social tuvo a su cargo el Pronasol, que con diversos nombres (Progresa, Oportunidades) y ligeras variaciones constituyó la columna vertebral de la política social de los gobiernos neoliberales en el país.

En el caso de México, la discusión central de la política social gira en torno a su carácter universalista o, por el contrario, trabajar con programas focalizados como han recomendado algunos expertos de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (Cepal) (Cohen y Franco, 2005, 2006). En ninguno de los dos casos la seguridad social implica construir un régimen laboral que garantice la protección por medio del trabajo. El compromiso del Estado ante el predominio de una economía informal de grandes proporciones que no brinda seguridad a amplios sectores de la población obliga a los gobiernos, sean del signo que sean, a implementar programas paliativos que eviten una catástrofe social (Ordóñez-Barba, 2017). Con el triunfo de Andrés Manuel López Obrador en las elecciones de 2018 y su propuesta de la Cuarta Transformación la pregunta que sale a relucir es ¿cuáles son las diferencias sustantivas entre el manejo de la política social de los cinco gobiernos neoliberales anteriores y un gobierno identificado como de izquierda?

En México el cambio político ha sido estudiado profusamente en términos de transición del autoritarismo a la democracia (Merino, 2003; Attili, 2006; Woldenberg, 2006, 2012) y poco en términos del cambio en las políticas gubernamentales que han seguido los diferentes gobiernos. Cuando ha sido este el caso, el énfasis se ha puesto en los aspectos técnicos de cobertura y calidad y no en el efecto de legitimación que brindan los programas a los partidos y sus aspiraciones de gobernar en un contexto de pluralismo político. En materia de política social, ha existido más secuencia que discontinuidad en las políticas seguidas por los gobiernos mexicanos a partir de la década de 1990. Desde la óptica del modelo económico neoliberal que los inspiró, puede considerarse a los gobiernos de Carlos Salinas de Gortari (1988-1994), Ernesto Zedillo Ponce de León (1994-2000), Vicente Fox Quezada (2000-2006), Felipe Calderón Hinojosa (2006-2012) y Enrique Peña Nieto (2012-2018) como de derecha, independientemente de que provinieran del Partido Revolucionario Institucional (PRI) o del Partido Acción Nacional (PAN). Aun así, los gobiernos señalados desplegaron una activa política social (Muños-Patraca, 2016) e intervinieron en un campo tradicionalmente de gobiernos de izquierda. Durante treinta años (1988-2018), la izquierda partidista intentó infructuosamente llegar al poder para desarrollar un programa distinto al de sus oponentes. La coyuntura que le permitió al actual mandatario obtener un triunfo electoral aplastante constituye el eje para analizar su perspectiva de política social. En tal sentido, se expone la concatenación de los siguientes enunciados a manera de hipótesis:

• La honestidad, principal fortaleza del movimiento encabezado por Andrés Manuel López Obrador para acceder al poder presidencial, constituyó el punto de partida para lanzar su plan de gobierno.

• La 4T es incierta en tanto proyecto político a mediano plazo una vez que el líder concluya su mandato, debido al enérgico sello personal del proyecto.

• En el proyecto de la Cuarta Transformación, la propuesta de política social se plantea como una confrontación en contra de los programas llevados a cabo por los gobiernos neoliberales. El debate se centra en el contraste focalización-universalismo.

• La parte medular de la política social de la 4T consiste en transformar las políticas focalizadas en derechos sociales.

El proyecto del presidente Andrés Manuel López Obrador, definido por él mismo como la Cuarta Transformación, es un programa de izquierda. Sin embargo, aunque sus detractores le recuerdan que primeramente militó en el PRI y años después se sumó al llamado de Cuauhtémoc Cárdenas para fundar el Partido de la Revolución Democrática (PRD), lo cierto es que la corriente política construida por estos dos líderes recupera mucho del nacionalismo revolucionario del PRI anterior al neoliberalismo y retoma poco de las organizaciones de izquierda que se aliaron con el neocardenismo para formar el PRD. En tanto, los adversarios de López Obrador lo identifican como un político radical e inclusive antisistema; dicen que en la práctica ha sido un político apegado a la lógica de las contiendas electorales y como gobierno, su mandato se caracteriza por sus políticas gradualistas y un uso mesurado del presupuesto.

Cuando Andrés Manuel López Obrador fue jefe de gobierno de la Ciudad de México, su administración no estuvo exenta de acusaciones de corrupción y malversación de recursos públicos. El 2 de marzo de 2004, el secretario de Finanzas del gobierno capitalino, Gustavo Ponce Meléndez, fue filmado en un casino de Las Vegas, Nevada, apostando grandes sumas de dinero. Un día después, el coordinador de la fracción parlamentaria del PRD en el entonces Distrito Federal -hoy Ciudad de México- René Bejarano, un político muy cercano al gobierno de López Obrador, en un noticiero al que fue invitado, fue exhibido en un video recibiendo grandes cantidades de dinero. A la postre, a los dos políticos mencionados se les detuvo, procesó y encarceló, pero no se probó que estos hechos hubieran contado con la complicidad del jefe de gobierno capitalino. Asimismo, durante su gobierno se intentó descarrilar la candidatura de López Obrador a la presidencia de la república mediante un proceso de desafuero porque supuestamente no acató una orden judicial; había desestimado un amparo para suspender una obra pública. Pero ante la presión popular, el exjefe de gobierno pudo competir en las elecciones de 2006, en las que no triunfó.

Para los comicios presidenciales de 2018, López Obrador preparó una plataforma programática que tenía como eje central la lucha contra la corrupción de los llamados gobiernos neoliberales. En tres documentos principales,³ el líder político definió a grandes rasgos los mayores problemas del país, los responsables del desastre y la alternativa para enfrentar estos grandes males.⁴ En el PND puede leerse:

El neoliberalismo se significó por el desmantelamiento sostenido de la presencia del sector público y la dramática reducción del sector social; la apertura comercial indiscriminada; la desregulación en todos los frentes; la supresión o reducción de derechos y conquistas laborales; la eliminación de los subsidios generales y su remplazo por sistemas clientelares focalizados en los sectores más depauperados; el parcelamiento de las facultades gubernamentales en comisiones y organismos autónomos y la abdicación de potestades del gobierno en diversas instancias internacionales, en el marco de la inserción del país en la economía global… Lejos de superar o atenuar los aspectos políticos y sociales más inaceptables del desarrollo estabilizador, el neoliberalismo los acentuó y los llevó a niveles generalizados: la corrupción, el carácter antidemocrático de las instituciones y la desigualdad, entendida ésta no sólo como una diferenciación creciente entre segmentos de la población sino también entre regiones del país y entre el campo y la ciudad (PND 2019-2024: 5-6).

En su diagnóstico, López Obrador no concede ningún mérito a los programas de desarrollo social de los gobiernos anteriores. Por el contrario, indica que el desmantelamiento del régimen de bienestar anterior al giro neoliberal solo pudo llevarse a cabo por medio del fraude electoral. Al respecto, el documento señala:

México fue uno de los países en los que este modelo fue aplicado de manera más encarnizada, brutal y destructiva, y uno en los que duró más tiempo. Ello fue así porque la pequeña élite político-empresarial que lo impuso se adueñó de las instituciones y se perpetuó en ellas mediante sucesivos fraudes electorales. Pero ese largo y oscuro periodo terminó. En la elección del 1 de julio de 2018 el pueblo de México determinó un cambio de rumbo en la vida pública y en las instituciones (PND 2019-2024: 8).

En la propuesta de solución resalta el carácter histórico del proyecto lopezobradorista, su compromiso con el pueblo de México y su legado permanente en el derrotero de la sociedad mexicana:

Tenemos ante el mundo la responsabilidad de construir una propuesta posneoliberal y de convertirla en un modelo viable de desarrollo económico, ordenamiento político y convivencia entre los sectores sociales. Debemos demostrar que sin autoritarismo es posible imprimir un rumbo nacional […] Hemos llamado a este mandato popular y social la Cuarta Transformación, porque así como a nuestros antepasados les correspondió construir modelos de sociedad para remplazar el orden colonial, el conservadurismo aliado a la intervención extranjera y el Porfiriato, a nosotros nos toca edificar lo que sigue tras la bancarrota neoliberal, que no es exclusiva de México, aunque en nuestro país sea más rotunda y evidente (PND 2019-2024: 8).

El PND es el documento rector de los tres órdenes de gobierno en México. Por mandato constitucional, todo gobierno tiene la obligación de presentar su plan de desarrollo, que debe servir de guía para el ejercicio del presupuesto federal.

El objetivo principal de la política social en el gobierno de López Obrador está contenido en el Plan Nacional de Desarrollo 2019-2024:

El objetivo más importante del gobierno de la Cuarta Transformación es que en 2024 la población de México esté viviendo en un entorno de bienestar. En última instancia, la lucha contra la corrupción y la frivolidad, la construcción de la paz y la seguridad, los proyectos regionales y los programas sectoriales que opera el Ejecutivo Federal están orientados a ese propósito sexenal (PND 2019-2024: 34).

La divergencia esencial frente a anteriores gobiernos consiste en pretender edificar un sistema de protección que supere los programas contingentes inspirados en el modelo de gestión social ya que: «Esas estrategias atenuaron, pero no erradicaron la pobreza y la miseria y fueron obra de un régimen claramente antidemocrático» (PND 2019-2024: 35).

La nueva propuesta se deslinda tanto del nacionalismo desarrollista como de la etapa neoliberal precedente. Después de hacer un diagnóstico de lo que han sido las políticas sociales en México y en las sociedades industrializadas, y de evaluar el momento histórico en el que se encuentra el país, se vuelve imposible regresar a la etapa del desarrollo estabilizador; sin embargo, se apuesta por retornar a un régimen de derechos sociales.

En esta nueva etapa de la vida nacional el Estado no será gestor de oportunidades, que es como se presentó de manera explícita la política social del régimen neoliberal. Será, en cambio, garante de derechos. La diferencia entre unas y otros es clara: las oportunidades son circunstancias azarosas y temporales o concesiones discrecionales sujetas a término que se le presentan a un afortunado entre muchos y que pueden ser aprovechadas o no. Los derechos son inmanentes a la persona, irrenunciables, universales y de cumplimiento obligatorio (PND 2019-2024: 37).

La sección II del PND corresponde a la política social, y está dividida en dos partes: nueve programas dirigidos a sectores sociales particulares y dos derechos sociales contemplados en la Constitución. La estrategia para hacer realidad el lema «primero los pobres», sostenido por López Obrador desde tiempo atrás, está diseñada como una progresión que va de programas que en anteriores gobiernos se trabajaron como programas focalizados a convertir algunos de ellos en derechos constitucionales. En el mismo sentido, los derechos a la educación y a la salud, que recibieron en los gobiernos liberales un enfoque privatizador, recobran su carácter público. El contenido de los programas es el siguiente:

De acuerdo con el Centro de Estudios de las Finanzas Públicas (CEFP), el gasto público social (GPS) es un subconjunto del gasto público que agrupa determinados recursos que el Estado destina directamente a atender el desarrollo y el bienestar de su población (CEFP, 2019). Retomando la declaración del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), el objetivo del GPS es proveer servicios y bienes públicos a los ciudadanos y los destinados a programas especiales tendientes a disminuir la pobreza y lograr la equidad (PNUD, 2019). En México, el gasto social forma parte de la clasificación funcional del gasto programable de la hacienda pública, y tiene como objetivo general cumplir con los derechos de educación, salud, alimentación, vivienda, disfrute de un medio sano, trabajo, seguridad social y los relativos a la no discriminación en los términos que establece la Constitución (Alvarado-Baena y Campos-Villaseñor, 2008). El cálculo de GPS se realiza tomando en cuenta el porcentaje de este con respecto al producto interno bruto (PIB).

En el Cuadro 1 se muestra la proporción del PIB destinada al gasto público. En él se puede observar un primer periodo en la última década del siglo XX en que el GPS no rebasa el 8 % del PIB. A partir del año 2000, el GPS se eleva por arriba del 8 %, y continúa en ascenso hasta 2016, que registra un máximo histórico por arriba de 12 %.

En términos positivos, de acuerdo con el estimado para México de la Cepal, el GPS fue aumentando en forma consistente durante el siglo XXI, pero disminuyó ligeramente en los últimos años, como se aprecia en la Gráfica 1. No obstante, el panorama para los próximos años es menos optimista. Desde 2020 se han tenido que enfrentar dos grandes retos: la crisis sanitaria causada por la pandemia de Covid-19 y una crisis económica derivada de la limitación de la movilidad de las personas. La consecuencia han sido las afectaciones a la producción, que han provocado dificultades en la cadena de suministros y en los mercados, lo cual ha tenido un impacto financiero en empresas y familias que ha afectado severamente su nivel de ingresos (Reyes-Hernández y Rojas-Rendón, 2021), y esto a su vez ha incidido, por supuesto, en las finanzas de los tres niveles de gobierno, pero especialmente en el federal. Como señala el CEFP, para el ejercicio fiscal 2021 se previó que los ingresos presupuestarios federales fueran menores en 3 % en términos reales que los estimados en la Ley de Ingresos Federal del año anterior como resultado de la caída de los ingresos petroleros en 8.3 % también en términos reales, además de una disminución de los ingresos tributarios de 2.6 % (CEFP, 2020).

Por su gasto social como proporción del PIB, México ocupó en 2016 el lugar 39 entre los países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE, 2016). En 2014 el gasto público de México fue de solo 27.9 % de su PIB, por debajo de los promedios de América Latina y el Caribe (33 %) y de los países miembros de la OCDE (41.5 %). En el mismo año, México gastó 9.3 % de su presupuesto gubernamental en beneficios sociales, el segundo más bajo en la región latinoamericana, donde el promedio alcanzó 24.6 %. En México las transferencias del régimen fiscal al GPS tienen un potencial distributivo limitado, lo que reduce el coeficiente de Gini del país (0.51) en solo 2 %. El índice de desarrollo humano (IDH) de México en 2017 fue 0.774, ubicándolo en la posición 74 de 189 países, tres lugares por debajo del registro de 2014, cuando ocupó el lugar 71 (CEFP, 2019).

Otro aspecto que se debe considerar es la forma como se distribuye el gasto público desde el año 2000. Al mismo tiempo que hubo un aumento porcentual del GPS respecto al PIB, se dio una redistribución del monto en los rubros a los cuales fue destinado. La proporción del gasto orientado a salud y educación cayó durante los primeros doce años, y se estabilizó en los últimos cinco. El rubro dedicado a vivienda se ha mantenido con altas y bajas alrededor de 10 %, y otros, como la cultura o el medio ambiente, reciben un porcentaje mínimo del gasto social.

El gran aumento se ha dado en la categoría de protección social, que pasó de menos de 5 % en la última década del siglo XX a más de 50 % en la segunda del siglo XXI, como se aprecia en la Gráfica 2. En síntesis, la cobertura de protección social dentro del GPS ha mantenido una tendencia ascendente en los últimos veinte años, como se observa en la Gráfica 3 (BID, 2017).

Fuente: DEFP (2020).

Fuente: Cepal, Base de datos de inversión social en América Latina y el Caribe, 2000-2015.