Monitoreo y evaluación de la adaptación al cambio climático, enfocados en aprendizaje: estado del arte

El monitoreo y la evaluación de las medidas de adaptación al cambio climático (M&E-ACC) son ejercicios recientes que se han documentado en los últimos años por iniciativa de los gobiernos, el sector académico y las agencias internacionales. Las medidas de adaptación buscan reducir la vulnerabilidad de los sistemas humanos y naturales, fortalecer la resiliencia de los ecosistemas y minimizar los daños que ocasiona el cambio climático.

La importancia del M&E-ACC con fines de aprendizaje radica en el potencial que tiene para identificar los aciertos y errores de una intervención para el logro de los objetivos planteados. El examen, la reflexión y la crítica que se producen durante el diseño y la instrumentación de medidas para la adaptación generan conocimiento para mejorar el trabajo realizado o para experiencias futuras. De ahí que una adaptación adecuada o eficiente puede estar sustentada en el aprendizaje obtenido de los ejercicios de M&E-ACC. Los beneficios son variados, pero ante la urgencia de tomar las mejores decisiones para hacer los ajustes necesarios e inmediatos que ayuden a proteger los sistemas naturales y humanos de los impactos del cambio climático, la previsión resulta ser una de las ventajas más importantes que se obtienen del aprendizaje en los procesos de M&E-ACC.

En este sentido, parte del éxito de la adaptación radicaría en que esté centrada en diseñar mecanismos para anticipar perturbaciones por los efectos del cambio climático.

Algunas medidas preventivas consistirían en elaborar o ajustar programas y proyectos de desarrollo o adaptación con el reconocimiento de que las condiciones ambientales, sociales, económicas y políticas a nivel local y regional pueden cambiar en periodos cortos por situaciones atribuibles al clima y exacerbar las vulnerabilidades de los sistemas humanos y naturales ya existentes; tener prevista y analizada la presencia de eventos climáticos extremos, sorpresivos y recurrentes, así como los mecanismos para resolver los problemas que estos generen, y principalmente considerar en la planeación de las medidas de adaptación los escenarios a mediano y largo plazo del cambio climático y sus impactos en los contextos locales.

Esto es de gran relevancia ya que los estudios del Grupo Intergubernamental de Expertos sobre Cambio Climático (IPCC, por sus siglas en inglés) señala que la temperatura promedio del planeta podría aumentar entre 1.5 y 2 grados centígrados a mediados del siglo XXI en relación con la del periodo preindustrial, lo cual tendrá graves consecuencias para los sistemas sociales y naturales (IPCC, 2014). Recientemente, la Organización Meteorológica Mundial alertó que durante 2019 la temperatura promedio global en superficies terrestres y oceánicas fue la segunda más cálida registrada desde 1880 (Conagua, 2019).

Los cambios drásticos en el clima global impactan de diferente manera a los sistemas naturales y humanos, y su capacidad de respuesta inmediata varía en función de las circunstancias y los contextos, lo cual justifica «el creciente interés por el aprendizaje a través del monitoreo y la evaluación para la adaptación, debido a que necesitamos hacer ajustes importantes y, en algunos casos, radicales y rápidos frente a las decisiones de la sociedad de seguir funcionando como hasta ahora» (Möhner, 2018: 42).

El M&E-ACC, además de medir el progreso y los resultados de una intervención para la adaptación al cambio climático, produce conocimiento porque comparte los enfoques y las metodologías utilizadas, y favorece el aprendizaje social mediante el intercambio de experiencias y lecciones aprendidas durante la instrumentación de las medidas de adaptación. Sin embargo, para lograr lo anterior es necesario el involucramiento de los actores sociales, la difusión e información a la comunidad de los beneficios generados, tener una visión de impactos no esperados y áreas de mejora, y sinergias con iniciativas pasadas y presentes, entre otras acciones.

Autores como Christiansen, Martínez y Naswa (2018) y Anderson, Aragon, Smith, Kajumba, Beauchamp, d’Errico y Rai (2019) señalan que en el diseño de las medidas de adaptación se requiere una visión de largo plazo y una perspectiva de escenarios cambiantes, lo que ha llevado a cuestionar la viabilidad de utilizar modelos genéricos o estándar de adaptación. Lo anterior requiere de la identificación y el análisis de las diferentes opciones metodológicas para medir los avances y resultados de la adaptación que contribuyan al diseño de nuevas fórmulas de intervención, en función de los contextos particulares y de la capacidad de los sistemas naturales y humanos de reaccionar ante los impactos del cambio climático en condiciones de incertidumbre.

El presente artículo tiene como propósito presentar el estado del arte del conocimiento del M&E-ACC centrado en el aprendizaje, para mostrar los distintos abordajes y metodologías, y retomar elementos clave de las diferentes propuestas para ofrecer una nueva perspectiva sobre el tema. Para ello se utilizó información de un estudio elaborado por el INECC, en el cual se revisan 94 trabajos realizados en diversos países entre 2005 y 2019 para identificar y sistematizar los enfoques, las herramientas y los métodos en materia de M&E-ACC (INECC, 2020a).¹

El cambio climático afecta de diferentes maneras los sistemas naturales y humanos en función de la ubicación, el periodo y la escala, y en tal afectación influyen diversos factores sociales, económicos y ambientales. Las sociedades pueden responder a este fenómeno adaptándose a sus impactos y reduciendo las emisiones de gases y compuestos de efecto invernadero (GYCEI) (IPCC, 2007).

Ante la amenaza creciente de que el cambio climático tenga impactos graves, generalizados e irreversibles, surge la necesidad de tomar medidas para reducir la vulnerabilidad de las personas y los ecosistemas, aumentar la capacidad de adaptación, identificar los riesgos y fortalecer la resiliencia de los sistemas sociales y naturales. La vulnerabilidad, en el contexto del cambio climático, se define como: «…el nivel a que un sistema es susceptible, o no es capaz de soportar los efectos adversos del cambio climático, incluida la variabilidad climática y los fenómenos extremos. La vulnerabilidad está en función del carácter, magnitud y velocidad de la variación climática a la que se encuentra expuesto un sistema, su sensibilidad, y su capacidad de adaptación» (Gobierno de la República, 2012: 5).

Desde la ciencia, se busca sustentar con evidencias el cambio climático, así como analizar sus efectos reales y los que se anticipa que podría tener sobre los sistemas. También se alerta sobre el peligro del aumento de la concentración de GYCEI y se aporta información para que los gobiernos y la sociedad puedan tomar medidas de adaptación adecuadas a sus contextos particulares.

Por medio de los escenarios de cambio climático es posible construir representaciones de las consecuencias potenciales de los impactos del cambio en el clima en los sistemas humanos y naturales durante las siguientes décadas; son una fuente importante de información para anticipar el tipo y grado de exposición que podrían enfrentar estos sistemas, y permiten prever las problemáticas ambientales, sociales y económicas que surgirán o se incrementarán si se mantiene la tendencia al aumento de la temperatura promedio del planeta. Por ello es de gran relevancia el último reporte del IPCC (2018), el cual señala que el cambio climático provocado por las emisiones antropogénicas desde el periodo preindustrial hasta el presente persistirá y seguirá causando cambios importantes en el sistema climático durante este siglo y las centurias venideras.

Estos escenarios dejan claro que el cambio climático traerá afectaciones mayores que las actuales, por lo cual se tendrán que fortalecer y adecuar las medidas de adaptación para enfrentar el aumento de la temperatura promedio del planeta a lo largo del siglo XXI, con olas de calor que se manifestarán con mayor frecuencia y duración, precipitaciones intensas y frecuentes, acidificación y calentamiento de los océanos y elevación del nivel medio global del mar (IPCC, 2014). Entre otras consecuencias, se prevé un aumento de la pobreza, la desigualdad, la morbilidad y la mortalidad en las regiones más afectadas por la crisis climática.

El Acuerdo de París de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático (CMNUCC) establece la urgencia de reforzar la respuesta mundial a la amenaza del cambio climático y mantener el aumento de la temperatura media mundial muy por debajo de 2 °C con respecto a los niveles preindustriales, y proseguir los esfuerzos para limitar ese aumento de la temperatura a 1.5 °C por encima de dichos niveles (CMNUCC, 2015). Asimismo, enmarca la adaptación en términos del conjunto de acciones necesarias para hacer frente a los impactos del cambio climático y señala que los países deberán examinar la idoneidad y eficacia de esta.² No obstante, parece probable que la temperatura promedio actual superará este umbral de calentamiento a mediados del presente siglo y es posible que en una década se llegue a una etapa en que los riesgos climáticos sean mucho más significativos que en la actualidad (Anderson et al., 2019).

La política de adaptación, en el caso de México, se genera como respuesta a los efectos del cambio climático, y sus objetivos principales son reducir la vulnerabilidad, fortalecer la resiliencia y minimizar los daños debidos a las nuevas condiciones climáticas, considerando los escenarios presentes y futuros del cambio climático (Gobierno de la República, 2012). Las prácticas que se utilizan o las medidas que se toman actualmente para adaptarse al cambio climático son incipientes, diversas y multisectoriales, están a cargo principalmente de instituciones gubernamentales y organizaciones sociales y cuentan con el apoyo de agencias internacionales para aplicarlas en contextos económicos, ambientales, sociales y culturales particulares.

A escala global, los trabajos sobre monitoreo y evaluación de las medidas de adaptación se comienzan a publicar en 2005 (INECC, 2020a), y abarcan el campo de la investigación científica y los procesos de planificación de políticas públicas para el desarrollo, así como estrategias y acciones vinculadas directamente con las intervenciones locales para la adaptación.

El avance logrado hasta el momento en la formulación de criterios y metodologías para evaluar las medidas de adaptación al cambio climático permite identificar buenas prácticas y lecciones aprendidas para mejorar los planes, programas y proyectos instrumentados por las instituciones y los sectores de la sociedad. No obstante, los procesos de adaptación difieren según los contextos y las circunstancias que producen los niveles de riesgo y vulnerabilidad; y la forma de medir los resultados e impactos de las medidas instrumentadas bajo un esquema común es todavía un problema que solucionar a nivel global. Por ello, una forma más precisa de identificar el progreso de la adaptación solo se puede obtener mediante sistemas de medición nacionales que pueden servir para orientar la toma de decisiones en los propios países y, en su caso, servir de ejemplo para otros (Naswa, Traerup, Bpuroncle, Medellín, Imbach, Louman y Spensley, 2015).

Ante los escenarios de cambio climático y sus consecuencias, Anderson et al. (2019) preguntan ¿cómo se logrará hacer un proceso de monitoreo y evaluación de la adaptación, sabiendo que los riesgos climáticos van a entrar en una fase de incremento significativo en poco tiempo? Si los sistemas de monitoreo y evaluación de las medidas de adaptación se diseñan e instrumentan en las condiciones de cambio climático que se experimentan actualmente, ¿serán de utilidad los conocimientos y las enseñanzas que está dejando ahora el M&E-ACC en periodos en que se presenten mayores riesgos climáticos?

Fuente: Tomada de INECC (2020a).

El INECC (2020a) hace un análisis de los enfoques y las metodologías de M&E-ACC con base en la selección de 94 publicaciones sobre este tema, con el fin identificar y dar a conocer los sistemas de monitoreo y evaluación de las medidas de adaptación que más se utilizan. Como parte de los resultados de este estudio, en la Gráfica 1 se muestra cómo evolucionó la producción de estos materiales entre 2005 y 2019. En ella se observa que en 2014 fue mayor la producción de literatura, lo cual se relaciona con las actividades previas a la aprobación del Acuerdo de París de 2015.

Los autores que han publicado sus estudios sobre el tema de M&E-ACC lo han hecho con frecuencia para sistematizar y documentar las experiencias exitosas, pero también han propuesto metodologías para fortalecer los procesos de adaptación (Gráfica 2).

Fuente: Tomada de INECC (2020a).

A partir de un análisis más detallado de las publicaciones consideradas en el estudio del INECC, se encontró que un grupo de ellas se orientan a la revisión y compilación de experiencias de M&E-ACC enfocadas en: 1) reunir herramientas de monitoreo y evaluación, marcos y enfoques sobre adaptación para orientar a los responsables de la formulación de políticas nacionales y locales, así como para diseñar los programas de desarrollo (Bours, McGinn y Pringle, 2014; Mathew et al., 2016; Dinshaw, 2018); 2) revisar de manera comparativa sistemas de monitoreo y evaluación de diversos países y analizar los enfoques nacionales actuales (Price-Kelly et al., 2014; Vallejo, 2017), y 3) analizar y comparar las buenas prácticas de diseño e instrumentación de indicadores de M&E-ACC (Naswa et al., 2015).

En este mismo conjunto de publicaciones destacan las que proponen herramientas para evaluar el progreso y rendimiento de la adaptación (Pringle, 2011), las que se enfocan en el diseño de herramientas para el M&E-ACC en comunidades vulnerables (CARE, 2012) y aquellas que se centran en el aprendizaje producto del M&E de la adaptación para ayudar a los países a abordar los riesgos e impactos emergentes y previstos del cambio climático (Brooks et al., 2019).

El M&E-ACC generalmente tiene diversos propósitos, más allá de dar seguimiento a las actividades y esperar los resultados previstos en la planeación de la intervención, y se encontró que para algunos autores los principales objetivos del M&E-ACC son los siguientes:

• Mostrar cómo las intervenciones reducen la vulnerabilidad, mejoran la capacidad adaptativa y apoyan el bienestar general de las poblaciones afectadas por los impactos del cambio climático (Price-Kelly et al., 2017).

• Dar respuesta a la creciente necesidad de marcos y herramientas que permitan a gobiernos e instituciones realizar un seguimiento y evaluar los resultados de las medidas de adaptación (Silva, 2013).

• Identificar los grupos meta y otros grupos vulnerables, así como los beneficiarios directos e indirectos de la intervención (Naswa et al., 2015).

• Facilitar el aprendizaje y el manejo de conocimiento con el fin de reducir el riesgo de una mala adaptación (Silva, 2013; Bours et al., 2014).

La adaptación al cambio climático, por el hecho de ser una experiencia reciente, es un proceso de aprendizaje continuo que se obtiene durante el proceso de M&E de las acciones que se emprenden. La Gráfica 3 muestra los estudios sobre el M&E-ACC realizados entre 2010 y 2019. En ella se aprecia que, junto con la medición de la efectividad, los resultados y el impacto de la intervención, el aprendizaje fue uno de los propósitos más importantes de este ejercicio metodológico, lo cual pone de manifiesto la relevancia y el potencial del M&E como medio para reflexionar sobre los aciertos y errores, generar nuevos conocimientos y trasmitirlos a futuras actividades de adaptación. El aprendizaje, como propósito del M&E, también está relacionado con el cumplimiento de los compromisos de los países ante la CMNUCC por informar de los esfuerzos que realizan para compartir información, buenas prácticas, experiencias y lecciones aprendidas en sus programas y proyectos de adaptación.

Fuente: Información seleccionada del estudio del INECC (2020a).

El interés por el aprendizaje surge, además, por iniciativa de organismos internacionales como la Organización de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente, la Convención de las Naciones Unidas de Lucha contra la Desertificación, la Agencia Europea del Medio Ambiente y el Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático, entre otros, que destacan la necesidad de mejorar las políticas gubernamentales mediante el aprendizaje (Christiansen et al., 2018).

Algunos autores, como Dinshaw (2018), señalan que el aprendizaje debería ser un objetivo transversal del M&E. Otros afirman que el monitoreo y la evaluación contribuyen a generar nuevos conocimientos y se necesitan para el examen, la reflexión y la crítica que abonarán a futuras intervenciones de adaptación; e incluso se sugiere que el aprendizaje derivado del M&E-ACC debe ser institucionalizado en estrategias y planes locales, regionales y nacionales de desarrollo (Brooks et al., 2014).

La importancia del aprendizaje radica en lo que aporta al conocimiento durante la evaluación del progreso y los resultados de la instrumentación de medidas para la adaptación, así como las buenas prácticas y lecciones aprendidas, que son de gran utilidad para otras experiencias similares. Esto es relevante debido a que todavía no se cuenta con suficiente evidencia del éxito de las medidas de adaptación instrumentadas para alcanzar los objetivos propuestos o contribuir al desarrollo o la mitigación de las emisiones de GYCEI (Naswa et al., 2015); en otras palabras, aún se desconoce a qué se está adaptando o cómo sería una adaptación exitosa (CARE, 2012).

Hasta el momento los esfuerzos para monitorear y evaluar la adaptación se han caracterizado por ser de tipo cuantitativo. Para ello se utilizan indicadores objetivamente verificables que sirven para medir, agregar y comparar los resultados de la adaptación, donde se pone más énfasis en la eficiencia a corto plazo que en la creación de marcos integrales de indicadores y métodos, así como en el desarrollo de principios básicos, lo cual representa un gran reto para el diseño de estrategias de monitoreo y evaluación efectivas (Silva, 2013).

El M&E-ACC, además, es un medio para sistematizar y analizar los procesos, resultados e impactos de las medidas de adaptación, conocer los aspectos innovadores y modelos replicables y escalables, y retroalimentar las experiencias entre los actores principales bajo principios de inclusión y equidad. Partir de los conocimientos, las opiniones y necesidades que tienen las personas frente a los impactos del cambio climático y su capacidad de respuesta y recuperación es imprescindible en los procesos de M&E-ACC, así como para identificar los intereses y medir comportamientos en función de la identidad de los actores y sus contextos sociales, económicos, culturales y ambientales.

El M&E-ACC permite identificar las medidas de adaptación que tuvieron los resultados esperados en el corto plazo; pero también puede ser una herramienta fundamental para identificar una mala adaptación, es decir, cuando se producen efectos adversos o no deseados y por ejemplo acciones que benefician a un grupo o sector en un momento dado y pueden perjudicar a otro grupo o sector, o a ese mismo grupo o sector en otra escala del tiempo (Magrin, 2015). Una adaptación inadecuada puede ser aquella que no se realiza con una visión de largo plazo y no contempla que la línea base de las medidas tomadas puede volverse obsoleta en los siguientes años. En este sentido, Anderson et al. (2019) señalan que el éxito de la adaptación se mide por la capacidad de anticiparse a los riesgos climáticos.

Para destacar la importancia del M&E-ACC como una vía de aprendizaje para mejorar los procesos de adaptación al cambio climático, se elaboró un cuadro que resume cuatro grandes propósitos del aprendizaje sustentados en argumentos de diversos autores (Cuadro 1).

Los propósitos del aprendizaje mediante el M&E-ACC y los argumentos señalados por los autores se resumen en los siguientes puntos:

• No hay un enfoque único para las prácticas de la adaptación, ya que los modelos adoptados dependen de contextos y situaciones particulares, por lo que retomar los criterios que llevaron a las buenas y malas prácticas puede ayudar a mejorar futuras intervenciones.

• Las circunstancias cambiantes del clima obligan a aplicar enfoques flexibles, que permitirán adecuar los procesos y tomar las mejores decisiones conforme avanzan las acciones para la adaptación.

• Dado que son recientes las experiencias en materia de adaptación, aún no se ha desarrollado el conocimiento necesario para evaluar objetivamente las consecuencias de las intervenciones, por lo que se requiere prever esta situación antes de iniciar un proyecto para no generar efectos colaterales y evitar riesgos de una mala adaptación a mediano y largo plazo.

• La adaptación debe formar parte de los planes y programas de desarrollo y ofrecer beneficios a la población, principalmente a aquella que se encuentra en situación de pobreza, marginación y desigualdad por las condiciones de género y origen étnico, y ser el vehículo para reducir la vulnerabilidad y aumentar la resiliencia ante el cambio climático. Las experiencias y el conocimiento que se obtienen del M&E-ACC contribuyen significativamente al logro de estos propósitos.

Por otra parte, Brooks et al. (2019) señalan que el M&E-ACC debe contribuir a una adaptación transformadora, que implica la reestructuración radical, la sustitución o el abandono de sistemas, procesos y prácticas que ya no son viables en virtud de nuevas condiciones climáticas. Para él esto significa, por ejemplo, la reubicación de poblaciones, sistemas y actividades económicas que enfrentan riesgos presentes y futuros por fenómenos hidrometeorológicos extremos ocasionados por el cambio climático, mediante una coordinación planificada desde lo local y una participación activa de la población.

No obstante, para avanzar hacia una verdadera transformación se requieren medidas más estrictas y precisas para proteger el entorno natural y a los grupos más vulnerables de la población afectados por los impactos del cambio climático, así como exigir que se asuman las responsabilidades sobre las emisiones y se generen compromisos de todos los sectores de la población para evitar que se profundice la crisis ambiental, social y económica que provoca o agudiza el cambio climático.

La crisis del cambio climático requiere del diseño y la instrumentación de estrategias efectivas e innovadoras para enfrentarlo. Esto implica generar nuevos modelos de adaptación acordes a las diferentes realidades sociales, económicas y ambientales de los países y las que existen en su interior, y considerar las necesidades de los distintos grupos de la población para construir sociedades más resilientes y justas, que puedan enfrentar los desafíos que impondrán las condiciones climáticas en el corto y mediano plazo.

El M&E-ACC con propósitos de aprendizaje facilita el camino hacia un nuevo modelo de adaptación transformadora al tomar en cuenta las buenas y malas experiencias durante la intervención; el manejo de la incertidumbre sobre el clima en los procesos de adaptación locales; la prevención de efectos colaterales que pueden producir las medidas de adaptación mal diseñadas, y hacer de la adaptación una estrategia innovadora y parte medular de las políticas, los programas y proyectos para el desarrollo y bienestar de la población (Diagrama 1).

Fuente: Elaboración propia.