El objetivo de este artículo es analizar la inclusión de la atención a la pandemia de covid-19 como un elemento adicional de la agenda de los gobiernos municipales de Jalisco, a partir de la identificación y caracterización de las acciones y los programas que se diseñaron e instrumentaron durante el año 2020, para definir si responden a las atribuciones otorgadas por el gobierno estatal durante la gestión de la pandemia o a las características sociales, económicas y de los gobiernos locales. Las acciones se identificaron y categorizaron mediante una revisión de diferentes canales oficiales de información. Los resultados posibilitaron definir que la mayoría de las acciones de prevención instrumentadas por los municipios fueron en respuesta a las atribuciones definidas por el gobierno del estado. Por otra parte, se identificaron acciones realizadas por iniciativa municipal; sin embargo, no hay una tendencia clara que permita concluir que corresponden a las características de los municipios.
The objective of this article is to analyze the incorporation of the attention given to the covid-19 pandemic as an additional element on the agenda of the municipal governments of Jalisco, on the basis of identifying and characterizing the actions and programs that were designed and implemented during the year 2020 and to define whether these responded to the powers granted by the state government during the management of the pandemic or to local social, economic and governmental characteristics. Through a review of different official information channels, the actions taken were identified and categorized. The results made it possible to define that the majority of the municipalities implemented actions of prevention, but these were adopted in response to the attributions defined by the state government. On the other hand, actions that arose from municipal initiatives were identified, without however showing a clear trend that would allow us to conclude that the actions taken responded to local characteristics.
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- covid-19;
- Jalisco.
Introducción
El objetivo de este artículo es analizar la inclusión de la atención a la pandemia de covid-19 como un elemento adicional de la agenda de los gobiernos municipales de Jalisco, a partir de la identificación y caracterización de las acciones y los programas diseñados e instrumentados en el año 2020 para definir si corresponden a las atribuciones otorgadas por el gobierno estatal durante la gestión de la pandemia o se deben a las características sociales, económicas y gubernamentales de los municipios.
Este artículo se compone de tres secciones. En la primera se presentan los antecedentes de este trabajo y la revisión de literatura; en la segunda se describe la metodología empleada; en la tercera se presentan los hallazgos del trabajo, para finalizar en la cuarta sección con las conclusiones.
La pandemia de covid-19 y la agenda pública municipal
La solución de problemas públicos se ha convertido en un elemento fundamental de la acción de gobierno, ya que «la más importante de las decisiones de un gobierno es la que concierne a la elección de sus asuntos y prioridades de acción: a su agenda» (Aguilar, 1993: 27). Puesto que el gobierno no puede atender todos los problemas simultáneamente, se han producido amplios debates respecto a los problemas sociales que deberían atender de manera prioritaria los tomadores de decisiones, así como a los criterios o factores que tendrían que ser considerados en la formación de la agenda y sus implicaciones en las políticas públicas.
Se define la agenda de gobierno como «el conjunto de problemas, demandas, cuestiones, asuntos, que los gobernantes han seleccionado y ordenado […] como objetos sobre los que han decidido que deben actuar o han considerado que tienen que actuar» (Aguilar, 1993: 29)». Y es así que la formación de la agenda se entiende como «el proceso social y político mediante el cual una situación de la vida social es calificada y aceptada como problema público y por tanto, como una realidad que el gobierno debe atender y que tiene que ser objeto de una pp» (Aguilar, 2010: 46).
La literatura sobre la formación de la agenda pública es muy amplia, por lo que algunas de estas discusiones se perciben desde la diversidad de definiciones, perspectivas, enfoques, tipos o modelos que la comunidad científica ha abordado respecto a problemas públicos (Aguilar, 1993; Bardach, 1993; Gusfield, 1981; Mballa y González, 2017; Montecinos, 2007; Moore, 1993; Pedroza, 2018) y con los diferentes modelos, enfoques, casos y clasificaciones que se han desarrollado sobre la agenda (Cobb y Elder, 1983; Alzate y Romo, 2017; Cobb et al., 1976; Casar y Maldonado, 2010; Dorantes, 2008; Elder y Cobb, 1993; Furman y Šerikova, 2007; Liu y Chan, 2018; McCombs y Shaw, 1972; Nelson, 1993).
Como corolario de lo anterior, destaca especialmente que «para que un problema social se convierta en problema público, este debe convertirse en parte de la agenda institucional del gobernante» (Pedroza, 2018: 137), que también es llamada agenda «formal» o «gubernamental» y puede ser definida como «el conjunto de asuntos explícitamente aceptados para consideración seria y activa por parte de los encargados de tomar las decisiones» (Cobb y Elder, 1986; Cobb, Ross y Ross, 1976, citados en Aguilar, 1993: 32). De esta forma, todo asunto que capte la atención y sea aceptado por cualquier organización gubernamental en los diferentes órdenes de gobierno «constituirá una agenda institucional» (Cobb y Elder, 1986; Cobb, Ross y Ross, 1976, citados en Aguilar, 1993: 32-33).
La agenda de los gobiernos municipales tiene sus particularidades. En tal sentido, Meza (2013: 213) enfatiza que «el estudio de las agendas locales necesita ser contextualizado en el marco de los estudios de los gobiernos locales y gobiernos urbanos o ciudades». Bajo esta premisa, Cabrero y Gil (2010) identifican seis tipos de agendas de políticas que denotan las prioridades de atención en el ámbito local urbano: «servicios municipales», «servicios no municipales», «desarrollo municipal», «administrativa», «política» y «jurídica». Asimismo, según Meza (2013) las agendas municipales se pueden clasificar en «constitucional o acotada» y «ampliada».
Si bien en México las agendas de los gobiernos locales se asocian convencionalmente con la provisión de los servicios públicos establecidos en el artículo 115 de la Constitución Política, es importante mencionar que los fenómenos de la globalización, descentralización y democratización (Cabrero y Gil, 2010; Rodríguez y Orozco, 2009), así como ciertos movimientos originados por «entidades supralocales» (Meza, 2013: 219), han influido para que este orden de gobierno gradualmente amplíe su agenda.
Según Cabrero y Gil (2010), la agenda de «desarrollo municipal» es la agenda de políticas que más transformaciones presenta. Por ello, se visibiliza que la mayoría de los gobiernos locales dejaron de ser solo proveedores de servicios públicos y se han transformado en actores clave en la promoción de políticas públicas orientadas a mejorar las condiciones de desarrollo en sus respectivas jurisdicciones (Cabrero y Gil, 2010; Meza, 2013).
De este modo, es posible argumentar que el perfil de la agenda de políticas públicas locales responde principalmente a las características propias de cada municipio, tiene una visión de corto plazo y tiende a evolucionar, ajustarse y ser más sensible ante los cambios en el contexto contemporáneo (Cabrero y Gil, 2010; Rodríguez y Orozco, 2009).
La agenda de los gobiernos cambia debido a «1) el crecimiento económico, 2) el ciclo y la trayectoria de los asuntos o cuestiones, y 3) el comportamiento de las organizaciones» (Nelson, 1993: 107), así como «cuando hay cambios importantes en los cargos legislativos y ejecutivos, nuevos periodos electorales con cambio de representantes; eventos focalizados como grandes desastres naturales, situaciones de crisis específicas y eventos de gran movilización pública» (Brasil y Capella, 2019: 18). Destaca particularmente que la pandemia por covid-19 se clasifica como uno de este tipo de cambios.
En la época contemporánea, la pandemia por covid-19 resalta como un fenómeno sin precedentes, que ha ocasionado diversas afectaciones en la sociedad y ajustes en las agendas gubernamentales. Con base en sus peculiaridades, podría señalarse que la pandemia guarda cierta relación con lo que Birkland llama «evento potencialmente focalizado», que es definido como un evento:
…repentino, relativamente raro, puede definirse razonablemente como dañino o que revela la posibilidad de daños futuros potencialmente mayores, inflige daños o sugiere daños potenciales que están o podrían estar concentrados en un área geográfica definible o comunidad de interés, y es conocido por los formuladores de políticas y el público prácticamente al mismo tiempo (Birkland, 2016: 392).
De acuerdo con Birkland (1998: 73), cuanto más claros o plausibles sean los daños causados por el evento, más rápido aumentará la atención en el tema y, por lo tanto, mayor será la influencia para que dicho tema se posicione en la agenda institucional. Particularmente en Jalisco, días después de que fueron identificados los primeros casos de covid-19, a nivel tanto estatal como municipal, la pandemia fue abordada como un asunto de atención prioritaria, lo que derivó en cambios emergentes en acciones gubernamentales.
Algunos de estos cambios de prioridad en el ámbito local se mencionan en el trabajo de Sánchez, Rosas y Rodríguez (2020), quienes identifican en su análisis que todos los municipios solicitaron al Congreso del Estado de Jalisco modificaciones a sus leyes de ingresos, de acuerdo con sus necesidades específicas, para enfrentar la pandemia por covid-19.
Pese a que la pandemia por covid-19 se asocia principalmente con la salud pública, también es importante destacar que las medidas instrumentadas por las autoridades sanitarias para tratar de controlar la propagación de la enfermedad -como confinamientos y cierres de empresas- causaron importantes afectaciones económicas y sociales en la población, que hasta el momento se continúan estudiando.
El presente artículo se ubica en esta línea, pues visualiza la inclusión de la pandemia del covid-19 como un elemento adicional en las agendas de los gobiernos municipales, que debieron trabajar de acuerdo con las decisiones tomadas por los gobiernos federal y estatal, mientras diseñaban e instrumentaban acciones de manera emergente para apoyar a la población de sus territorios.
De conformidad con el artículo 4, fracción iv, de la Ley de Salud del Estado de Jalisco, los ayuntamientos son «autoridades sanitarias estatales». En este sentido, las atribuciones de los gobiernos municipales durante la pandemia se asociaron con «verificar el cumplimiento de las medidas de seguridad sanitaria para el aislamiento social, de carácter general y obligatorio en el estado de Jalisco» (Gobierno del Estado de Jalisco, 2020: 5-6).
Dichas medidas se asociaron con «resguardo domiciliario corresponsable», suspensión de actividades definidas como no esenciales, aplicación de «prácticas de higiene y sana distancia» en espacios públicos y privados en los que se desarrollaron actividades consideradas como esenciales, prohibición de reuniones o eventos masivos, suspensión de celebraciones patronales, cívicas o comunitarias, prohibición del uso de espacios públicos y uso obligatorio de cubrebocas en espacios públicos y establecimientos en los que se desarrollaran actividades consideradas como esenciales (Gobierno del Estado de Jalisco, 2020: 5).
Como se mencionó anteriormente, el objetivo de este artículo es analizar la inclusión de la atención de la pandemia de covid-19 como un elemento adicional de las agendas de los gobiernos municipales de Jalisco a partir de identificar y caracterizar las acciones y los programas que se diseñaron e instrumentaron durante el año 2020 para definir si corresponden a las atribuciones delegadas en ellos por el gobierno estatal durante la gestión de la pandemia o a las características sociales, económicas y de los gobiernos municipales.
Para el análisis, se parte de dos preguntas de investigación: ¿cuáles fueron las características de las acciones de respuesta a la pandemia de covid-19 diseñadas e instrumentadas por los gobiernos municipales de Jalisco? y ¿la agenda municipal de respuesta al covid-19, reflejada en las acciones identificadas, correspondió a las atribuciones definidas por el gobierno estatal o a las características económicas, sociales y gubernamentales de cada municipio?
Antecedentes
El brote de enfermedad por covid-19 fue notificado por primera vez en diciembre de 2019 en la ciudad de Wuhan, China. Posteriormente, en marzo de 2020, debido a la alta incidencia de contagios y la copiosa propagación de la enfermedad, la Organización Mundial de la Salud (OMS) declaró oficialmente el covid-19 como una pandemia. De manera particular, en Jalisco los primeros casos de covid-19 fueron identificados en la primera quincena de marzo de 2020, lo cual implicó que días después se comenzaran a instrumentar acciones de aislamiento social y reducción de la actividad económica.
En consecuencia, los diferentes órdenes de gobierno de México instrumentaron acciones de carácter emergente en sus respectivas demarcaciones territoriales de acuerdo con las atribuciones y capacidades de cada uno. Mientras tanto, académicos e investigadores han encaminado sus esfuerzos a monitorear y analizar estas acciones.
Hasta la fecha algunos trabajos de investigación han conseguido identificar y analizar las acciones que tanto el gobierno federal como los estatales han instrumentado para hacer frente a la emergencia sanitaria; sin embargo, el análisis de lo hecho por los gobiernos municipales ha sido limitado. Si bien la mayoría de los trabajos reconocen el importante papel que estos han desempeñado para mitigar en los municipios los efectos negativos de la pandemia, es pertinente señalar que el enfoque con el cual se analiza dicho papel es heterogéneo, ya que varía de acuerdo con el objetivo y contenido que se definen en los respectivos análisis.
Algunos trabajos abordan de manera general las respuestas de los gobiernos municipales a la crisis sanitaria. Son los casos de los artículos de Almeida y Monteiro (2020), Arias de la Mora (2021), Garza (2021), Gong et al. (2020), Ito y Pongeluppe (2020), Mainali, Tosun y Yilmaz (2021) y Plaček, Špaček y Ochrana (2020).
Otra línea de trabajos se enfoca en el análisis de algún tipo de medidas instrumentadas por los gobiernos municipales o centran la atención en las acciones locales puestas en marcha para apoyar a sectores específicos de la población. En esta línea se encuentran los trabajos de Angel y Mudrazija (2020), Benavides y Nukpezah (2020), Dvorak (2021), Hu et al. (2020), Melchor (2020), Oudshoorn et al. (2021), Silva y Follador (2020) y Wray, Fleming y Gilliland (2020). Adicionalmente, es importante señalar los trabajos de Armstrong y Lucas (2020), quienes miden la coercitividad de las acciones instrumentadas por los gobiernos municipales, así como Slomp Junior et al. (2021), que analizan las acciones surgidas a partir de la cooperación entre un municipio y una universidad.
Por último, una serie de trabajos clasifican las acciones instrumentadas por los gobiernos municipales como parte de su análisis. Son los casos de Angiello (2020), Capello, Beltramino y Zabala (2020), Demerutis (2020), Fan et al. (2021), Flynn (2020), Lui et al. (2021), Mao, Yang y Qiu (2021), Navarro et al. (2021), OCDE (2020), Porras (2021), Robles y Rivera (2020) y Shannon y O´Leary (2021). El ejercicio de categorización de estos trabajos es diverso, como se puede observar en el Cuadro 1, pero permite reconocer su valor y sus aportaciones para comprender las acciones instrumentadas por los gobiernos municipales durante la pandemia por covid-19.
| Estudios | País/municipios | Categorías |
|---|---|---|
| Angiello (2020) | Italia/Roma, Milán, Nápoles y Turín |
Ampliación de infraestructuras ciclistas Mejora de senderos peatonales Ampliación de espacios verdes y abiertos Descentralización de equipamientos públicos Planificación del tiempo de la ciudad Apoyo económico a hogares/pequeñas empresas Mejora de las infraestructuras informáticas y los servicios digitales Desarrollo de capital humano |
| Capello, Beltrami no y Zabala (2020) | Argentina/50 municipios de las provincias de Buenos Aires, Ciudad Autónoma de Buenos Aires, Córdoba, Entre Ríos y Santa Fe |
Cambios en el funcionamiento del gobierno Distanciamiento social Salud Comunicación y concientización/acceso a la información Medidas dirigidas a grupos vulnerables Apoyo a la recuperación económica y empresarial Educación Cultura |
| Demerutis (2020) | México/Área Metropolitana de Guadalajara |
Económicas Sociales Gubernamentales Sanitarias |
|
Fan |
China/323 ciudades chinas |
Tranquilidad social Defensa proactiva Resiliencia decisiva Coerción reforzada |
| Flynn (2020) | Canadá/Halifax, Montreal, Ottawa, Toronto, Winnipeg, Calgary, Edmonton, Vancouver |
Estado de emergencia municipal Distanciamiento físico Línea de denuncia Multas y sanciones Asistencia a los más vulnerables Déficit proyectado |
|
Lui |
Brasil/3 976 municipios brasileños |
Barreras sanitarias Medidas para reducir la aglomeración Reducción del transporte público Aislamiento social Medidas sobre el uso de la mascarilla Flexibilización de las medidas |
| Mao, Yang y Qiu (2021) | China/Pekín |
Finanzas Transporte Actividades económicas Empleo Vida de las personas Prevención y control de epidemias Seguro médico |
|
Navarro |
España/Comunidad de Madrid/30 municipios |
Información Autoridad Transferencia Organización |
| OCDE (2020) | Ciudades de más de 40 países del mundo |
Distanciamiento social Lugar de trabajo y desplazamiento Grupos vulnerables Prestación de servicios a nivel local Apoyo a las empresas Comunicación, concienciación y herramientas digitales |
| Porras (2021) | México/municipios centrales de las 74 zonas metropolitanas del país |
Ámbito económico Ámbito de salud Ámbito social |
| Robles y Rivera (2020) | México/Oaxaca de Juárez y Puerto Vallarta |
Políticas de mitigación Políticas de supresión o contención Políticas de reapertura inicial Relaciones de cooperación federalista |
| Shannon y O´Leary (2021) | Irlanda/municipios irlandeses |
Mantener la prestación de servicios y la continuidad del negocio Coordinación de apoyos comunitarios Reapertura de la sociedad y apoyo a las economías locales Operar en un sistema de gobernanza multinivel Mantener la democracia local |
Fuente: Elaboración propia con base en los autores citados en el cuadro.
De acuerdo con las peculiaridades del conjunto de categorías mostrado en el Cuadro 1, es posible observar la complementariedad e importancia de las diferentes acciones realizadas por los gobiernos municipales en el marco de la pandemia primero para evitar la propagación del virus y después para apoyar prioritariamente a la población en situación de vulnerabilidad e impulsar la reactivación de la economía local. Sin embargo, hasta el momento se puede ver una tendencia al análisis de los municipios urbanos y metropolitanos, en detrimento de los de otro tipo, lo cual puede estar relacionado con la concentración de la población en estos territorios y los retos que se enfrentaron para controlar la pandemia. Además, son pocos los estudios que discuten sobre el origen, motivo, incentivos o incluso pertinencia de las acciones implementadas por este orden de gobierno considerando las caraterísticas endógenas de los municipios, en esta línea se encuentran los trabajos de Angiello (2020), Lui, et. al. (2021) y Navarro, et. al. (2021).
Ante dicha situación, este trabajo busca analizar las acciones de los municipios de Jalisco con la intención de reconocer no solo las intervenciones en los urbanos o metropolitanos, sino incluir en el análisis a los de menor población. El análisis se enriquece al tratar de identificar si existe relación entre las acciones realizadas y las características económicas, sociales y financieras de los municipios, así como su situación ante el número de casos de covid-19 en 2020.
Metodología
La identificación de acciones y programas municipales que surgieron como respuesta a la pandemia de covid-19 se realizó como parte de los trabajos del módulo 2, «Seguimiento y evaluación de políticas públicas», de la Plataforma Economía de Jalisco del Centro Universitario de Ciencias Económico Administrativas de la Universidad de Guadalajara. Este ejercicio implicó una revisión inicial de las acciones y los programas de la región Centro de Jalisco, para continuar con una revisión exploratoria de las primeras cinco regiones de la entidad (Norte, Altos Norte, Altos Sur, Ciénega y Sureste) entre junio y noviembre de 2020. Posteriormente, a la luz de nueva información, se procedió a realizar una segunda revisión, para la totalidad de las regiones, entre febrero y julio de 2021.
La búsqueda de información se realizó en páginas web municipales, sitios de transparencia y prensa o de noticias de los municipios, así como en informes de gobierno, decretos y acuerdos, gacetas municipales y los micrositios covid-19. También se revisó la red social Facebook, donde se identificaron videos relacionados con informes de gobierno de 2020, publicaciones y difusión de anuncios o convocatorias. Con la información obtenida se sistematizaron las respuestas de los municipios en acciones y programas. La información sobre los programas puede ser consultada en varios autores de 2020 y 2021, Lara et al. (2020, 2021a, 2021b) y en diversas fichas que se encuentran en el módulo 2 de la Plataforma Economía de Jalisco.
La identificación y selección de las acciones municipales obedece a los siguientes criterios: ser desarrolladas por los gobiernos en sus respectivos territorios municipales, ser emergentes para la atención de la pandemia por covid-19 (a partir de marzo de 2020), que su financiamiento se derive de los recursos públicos municipales y sean gestionadas por los ayuntamientos. Durante la revisión se observó que los gobiernos municipales realizaron la difusión de programas y acciones diseñados y financiados por el gobierno estatal, pero esta información fue omitida del análisis porque no cumplía con los criterios señalados anteriormente. La revisión de las acciones y los programas arrojó información para 120 de los 125 municipios de Jalisco; se excluyeron del análisis Quitupan, Santa María del Oro, Gómez Farías, Juchitlán y Unión de Tula debido a que no fue posible identificar fuentes de información de ellos.
Las acciones y los programas identificados se sistematizaron y posteriormente clasificaron a partir de los objetivos que se pudieron inferir de dichas acciones. Es importante señalar que la clasificación surge a partir de los hallazgos, por lo cual es posible que algunas categorías tengan acciones en solo unos pocos municipios; sin embargo, se consideró su inclusión para conocer la diversidad de las respuestas municipales. Las categorías definidas se explican a continuación.
Apoyo. El objetivo de estas acciones fue proporcionar apoyo para cubrir diversas necesidades que la población pudiera presentar ante las restricciones del aislamiento social por covid-19. Se excluyen los apoyos relacionados con la promoción económica, ya que estos se clasificaron en un rubro especial. Entre este tipo de apoyos es posible identificar la entrega de despensas, vales de despensa y apoyos económicos.
Atención covid-19. Las acciones clasificadas en este rubro tuvieron el objetivo de atender adecuadamente a la población con covid-19. Estas acciones están relacionadas con cambios y adecuaciones en infraestructura de salud, adquisición de equipo médico, definición de protocolos de atención y áreas y protocolos en cementerios, entre otros.
Atención a la salud. En este rubro se clasificaron las acciones que tuvieron como objetivo proporcionar apoyos a la población en materia de salud, con excepción de covid-19. Algunos ejemplos de estas acciones son: atención psicológica y emocional, activación física y deportiva y atención a adicciones.
Capacitación. El objetivo de estas acciones fue preparar a los funcionarios públicos para que pudieran cumplir con sus responsabilidades en materia de prevención, inspección, vigilancia y atención de covid-19. Si bien se entiende que la capacitación forma parte de las acciones de atención por covid-19, se consideró oportuno clasificarlas por separado. En la revisión se pudo observar, entre estas acciones, la capacitación al personal médico y de protección civil del municipio.
Comunicación del riesgo. Se incluyeron en este rubro todas las acciones que tuvieron el objetivo de informar a la población sobre covid-19 y sus mecanismos de prevención. La comunicación del riesgo es un elemento fundamental de la prevención; sin embargo, se creó un rubro aparte por la importancia de estas acciones en los municipios. Algunas acciones identificadas en esta categoría fueron: micrositios con información covid-19, campañas de información en medios de comunicación, talleres y foros o charlas sobre covid-19, entre otros.
Detección. En este rubro se clasificaron las acciones que tuvieron como objetivo detectar casos de covid-19 entre la población del municipio. Entre las acciones más comunes se encontraron la aplicación de pruebas, visitas domiciliarias, unidades móviles o consultorios para diagnosticar covid-19.
Desarrollo educativo. El objetivo de estas acciones fue facilitar el desarrollo de las actividades escolares en los hogares. Las acciones identificadas estaban relacionadas con la entrega de chips telefónicos a estudiantes y la impresión de documentos escolares, entre otras.
Entretenimiento. Este rubro se refiere a las acciones que tuvieron el objetivo de contribuir al entretenimiento de la población durante el aislamiento social. Entre ellas se encuentran: concursos en casa, talleres, y cursos y actividades culturales.
Gestión municipal. Las acciones que tuvieron como objetivo crear condiciones para facilitar la gestión municipal ante la pandemia por covid-19 fueron clasificadas en este rubro. Algunas acciones identificadas en esta categoría fueron: plataformas para hacer trámites municipales en línea, modificaciones en instrumentación de programas que se estaban realizando y páginas de transparencia y rendición de cuentas.
Gobierno. Los municipios ejercieron acciones que tuvieron como objetivo disponer de espacios para la toma de decisiones y la planeación de acciones por instrumentar en el municipio en relación con covid-19, las que se clasificaron en este rubro. Algunos ejemplos de acciones fueron la creación de comités o consejos de salud, áreas de espacios de enlace con otros órdenes de gobierno, y planes y estrategias municipales.
Ingresos municipales. En este rubro se clasificaron las acciones que tuvieron el objetivo de apoyar a la población en el pago de impuestos, derechos y servicios públicos municipales ante las afectaciones económicas por covid-19. Es importante señalar que si bien se considera que son apoyos para la población, su efecto está fuertemente relacionado con los ingresos municipales, por lo cual se analizaron por separado. Algunas de las acciones identificadas fueron: descuentos en servicios públicos, condonaciones, descuentos y exenciones de impuestos y derechos municipales.
Prevención. Se clasificaron en este rubro las acciones instrumentadas con el objetivo de prevenir el contagio de covid-19 entre la población del municipio. Por ejemplo: filtros sanitarios, entrega de gel, cubrebocas y caretas, entre otros.
Promoción económica. En este rubro se clasificaron las acciones que tenían el objetivo de difundir y apoyar el desarrollo de la actividad económica del municipio durante la pandemia. Por ejemplo: plataformas y capacitación en comercio electrónico, promoción en redes sociales y campañas de promoción de la economía municipal, entre otros.
Protocolos. Si bien los protocolos forman parte de las acciones de prevención que realizaron los municipios, se definió un rubro especial para esto en el que se incluyeron las acciones que tuvieron el objetivo de informar y verificar que se cumplieran los protocolos definidos para evitar el contagio de covid-19. Entre estas acciones se identificaron la vigilancia de la aplicación de protocolos en negocios, el cierre de espacios públicos y la suspensión de actividades no esenciales.
Violencia. Se incluyeron en este rubro las acciones para atender distintas expresiones de violencia a consecuencia del aislamiento por covid-19, como medidas de prevención de violencia y atención a reportes, entre otras.
Si bien con la metodología descrita se detecta la mayoría de las acciones municipales, se advierten posibles limitaciones en la detección de todas las acciones diseñadas e instrumentadas por los ayuntamientos, ya sea por la omisión de información en los espacios consultados, problemas de disponibilidad de las páginas web o redes sociales, publicación de acciones en canales extraoficiales, narración ambigua de acciones o publicación posterior a las fechas de corte.
Después de identificar, sistematizar y categorizar las acciones municipales de acuerdo con los objetivos inferidos, se procedió a definir algunas hipótesis de trabajo con el propósito de analizar si estas acciones respondieron a la situación social, económica o financiera del municipio. Para hacerlo se consideró la diversidad de acciones y se clasificó a los municipios en diversidad baja (1-3 categorías), media (4-6 categorías) y alta (7-14 categorías) a partir del número de categorías en las cuales se identificaron acciones.
El carácter descriptivo del estudio obedece a las características de la información recuperada sobre las acciones emergentes por parte de los gobiernos municipales, en la cual su difusión en los canales de comunicación de que disponen no incluye datos específicos sobre el número de personas beneficiadas, cantidad de apoyos otorgados, tiempos de entrega o duración de los beneficios, sino que la narración de dichas acciones incluye únicamente una breve descripción del esfuerzo. Por ello, a diferencia de los programas, no es posible conocer en un primer momento los resultados, el impacto o la percepción que tiene la ciudadanía de su intrumentación.
Resultados generales
Los resultados permiten afirmar que la totalidad de los municipios incluidos en el análisis realizaron acciones de «comunicación del riesgo». Por otra parte, el 81 % de los municipios instrumentaron acciones de prevención y el 63 % proporcionaron apoyos a la población. En el extremo opuesto, solo se instrumentaron acciones relacionadas con violencia, desarrollo educativo y entretenimiento en tres, tres y seis municipios, respectivamente.
Existe una diferencia importante en la diversidad de acciones. En la región Centro, que incluye el área metropolitana de Guadalajara, se observan acciones que incluyen la totalidad de las categorías definidas, mientras que las regiones Altos Sur y Sur cuentan con acciones en 13 y 12 de las 15 categorías, respectivamente. Las regiones con menor diversidad son Sureste, Costa Sur y Costa-Sierra Occidental, con acciones en solo siete categorías de las 15 definidas para el análisis.
Dentro de las regiones se puede observar una diversidad importante. Todas ellas cuentan con al menos un municipio con baja diversidad de acciones, aunque el mayor porcentaje de estos municipios se encuentra en las regiones Ciénega, Lagunas y Sierra de Amula. Mientras tanto, en el caso opuesto, solo seis regiones tienen municipios con diversidad alta, entre las que destacan Centro, Ciénega y Sur.
Como se puede observar, la heterogeneidad de los municipios de Jalisco implica la necesidad de analizar las acciones municipales contra covid-19 a partir de las características de cada uno de ellos, por lo cual se han planteado una serie de hipótesis que permiten identificar la relación existente entre estos elementos, mismas que se plantean a continuación.
Hipótesis 1. Los gobiernos de municipios con mayor población instrumentaron una mayor diversidad de acciones en respuesta al covid-19. Al considerar el tamaño de la población de los municipios en 2020 y la diversidad de acciones emprendidas, se identifica una tendencia clara (véase Gráfica 3). La totalidad de los metropolitanos tuvieron diversidad alta, mientras que, en el extremo opuesto, los pequeños presentaron una diversidad media y baja. De esta forma, se puede afirmar que sí existe una relación entre el tamaño del municipio y la diversidad de acciones que instrumentaron por covid-19 en 2020.
Fuente: Elaboración propia.
*La clasificación por tamaño de la población es la siguiente: metropolitano, mayor de 500 000 habitantes; grande, de 100 000 a 499 999; mediano, de 20 000 a 99 000; pequeño, menor de19 999. Con base en INEGI (2021).
Hipótesis 2. Los gobiernos municipales con mayores ingresos propios instrumentaron una mayor diversidad de acciones contra covid-19. La creación e instrumentación de acciones como respuesta al covid-19 implicó el ejercicio de recursos financieros. En este sentido, es importante considerar la situación financiera de cada municipio antes de la pandemia, en particular la relacionada con la recaudación de ingresos propios.1 Al contemplar el porcentaje de ingresos propios de cada municipio de Jalisco en 2019 (INEGI, 2020) se observa que, en promedio, alcanzaban el 18.2 % de sus ingresos totales. Entre los diez municipios con mayores ingresos propios se encuentran cinco de los que presentaron una mayor diversidad de acciones municipales contra covid-19: Zapopan, Tlajomulco de Zúñiga, Guadalajara, Zapotlanejo y El Grullo. En el caso contrario, siete de los que tuvieron menor porcentaje de estos ingresos tuvieron baja diversidad de acciones, solo entre una y tres categorías.
Al clasificar el porcentaje de ingresos propios de los municipios de la muestra se reconoció que 68 tienen ingresos propios bajos (0 %-19.2 %), 36 medios (19.3 %-28.8 %) y solo 16 altos (más de 28.9 %). Cuando se analiza la diversidad de acciones que estos municipios emprendieron contra covid-19 se observa que no hay una tendencia muy clara, pues si bien los hay con ingresos propios altos y alta diversidad, también en esta categoría se encuentran municipios con diversidad baja. En este caso es importante resaltar aquellos que, aunque presentan bajos ingresos, tuvieron una alta diversidad de acciones contra covid-19, como son los casos de La Barca y Ayotlán en la región Ciénega y de Ameca en la región Valles.
Hipótesis 3. Los gobiernos municipales que instrumentaron acciones de «prevención», «detección» y «atención covid-19» fueron los que tuvieron más casos de la pandemia. En la clasificación de las acciones se observa que los municipios las instrumentaron no solo para prevenir el covid-19 en sus territorios, sino también para detectar y atender dicha enfermedad. Inicialmente se reconoce que 97 municipios de Jalisco llevaron a cabo acciones de la categoría «prevención». Cuando se consideran los casos covid-19 por cada mil habitantes en 2020,2 se observa que de los 42 que tuvieron cifras por arriba de la media, en solo cinco -Ojuelos de Jalisco, San Diego de Alejandría, Tuxpan, San Marcos y Tala- no se identificaron acciones relacionadas con la prevención de la enfermedad, por lo cual se puede reconocer que este fue un tema importante para los gobiernos municipales de Jalisco.
Fuente: Elaboración propia con información de INEGI (2020).
Por otra parte, se identificó que 20 municipios tuvieron acciones de «detección», de los cuales el 50 % estuvieron entre aquellos con casos por covid-19 por cada mil habitantes superiores a la media municipal de Jalisco. Destaca que cuatro de estos 20 municipios son pequeños y diez medianos, lo cual denota un esfuerzo importante hecho por ellos para proporcionar acciones en esta materia. También en cuanto a las regiones, se observa que si bien hay municipios de siete diferentes regiones de Jalisco, el 40 % son de la región Centro.
Asimismo, se identificó que de los 34 municipios de Jalisco que instrumentaron acciones relacionadas con la categoría de «atención covid-19», 22 tuvieron un número de casos de la pandemia por cada mil habitantes por debajo de la media de todos los municipios jaliscienses, por lo cual se reconoce que solo el 35 % de ellos tuvieron más casos que el promedio de municipios del estado. Adicionalmente, de los municipios identificados con acciones de «atención covid-19», el 35 % son pequeños y 50 % medianos.
Adicionalmente, se observa que de los diez municipios con más casos de covid-19 por cada mil habitantes solo Huejúcar (pequeño), Ojuelos de Jalisco (mediano) y Guadalajara (metropolitano) instrumentaron acciones clasificadas como «detección», y únicamente Zapotlán el Grande (grande) y Guadalajara llevaron a cabo acciones de la categoría de «atención covid-19».
Con lo anterior se reconoce que si bien la mayoría de los municipios de Jalisco realizaron acciones de la categoría «prevención», esto parece responder a la tendencia general impulsada por las atribuciones que el gobierno estatal otorgó a los gobiernos municipales en cuanto a la gestión de la pandemia. Por otra parte, no se observa que la instrumentación de acciones de las categorías «detección» y «atención covid-19» se relacione con el número de casos identificados en el municipio.
Hipótesis 4. Los gobiernos municipales con mayor rezago social fueron aquellos que otorgaron mayores apoyos a su población. Los resultados muestran que 75 municipios proporcionaron apoyos a la población de sus territorios, en mayor medida alimentarios como despensas y vales de despensa, así como apoyos económicos a comerciantes, entre otros. Cuando se observa el índice de rezago social de 2020 que estima el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (Coneval, 2021), se reconoce que 67 % de los municipios tenían un grado de rezago muy bajo, mientras que 28 % lo tenían bajo. En el extremo opuesto, solo dos tuvieron rezago social muy alto: Bolaños (pequeño) y Mezquitic (mediano), y en ellos el apoyo municipal otorgado estuvo relacionado con la entrega de despensas a la población.
En suma, se reconoce que los municipios de Jalisco que proporcionaron apoyos a su población definidos en la categoría «apoyos» tuvieron rezago social muy bajo. Esta situación es preocupante, ya que la falta de apoyos contribuye a incrementar las desigualdades entre los municipios.
Hipótesis 5. Los gobiernos municipales que instrumentaron acciones relacionadas con la «promoción económica» fueron aquellos con actividades económicas poco diversas. Los efectos de la pandemia de covid-19 en la economía se han manifestado de forma desigual, lo cual depende en mayor medida de la especialización económica de cada municipio. Sánchez et al. (2021) utilizan el índice de especialización económica para analizar los efectos de covid-19 en las finanzas y los servicios públicos. Siguiendo esta lógica, se considera que una menor diversidad en la economía de un municipio implica una mayor necesidad de contar con acciones relacionadas con la promoción económica, en aras de reducir los efectos negativos de covid-19 en la actividad económica del municipio.
Fuente: Elaboración propia con información del Coneval (2020).
Se identificó que 24 municipios realizaron acciones en la categoría de «promoción económica»; sin embargo, solo seis tuvieron entre cero y tres sectores especializados en su economía, por lo cual esta es poco diversificada; se trata de Totatiche (pequeño), Lagos de Moreno (grande), Ayotlán (mediano), Tuxcueca (pequeño), Valle de Juárez (pequeño) y Tlajomulco de Zúñiga (metropolitano). Por otra parte, se reconoce que de los siete municipios de Jalisco que presentan una economía más diversificada solo tres tuvieron acciones en materia de promoción económica: Puerto Vallarta (grande), Guadalajara (metropolitano) y Zapopan (metropolitano). Por lo anterior, no es posible identificar una relación entre los apoyos para la promoción económica y la diversidad de la economía municipal.
Conclusiones
La pandemia por covid-19 es un fenómeno sin precedentes que, por sus implicaciones poco favorables en las condiciones de vida de la sociedad, captó rápidamente la atención de distintos órdenes de gobierno en el mundo para ser abordado como un asunto prioritario, y Jalisco no fue la excepción.
Fuente: Elaboración propia con información de INEGI (2019).
La inclusión de la atención de la pandemia de covid-19 en la agenda de los gobiernos municipales en el estado permite reflexionar sobre algunos puntos importantes. En primera instancia, es necesario reconocer el esfuerzo de este orden de gobierno al responder a las implicaciones de la pandemia en la población de su territorio. En segundo lugar, contrario a lo que se puede suponer, la mayoría de los gobiernos municipales no se limitaron a responder a las atribuciones que les fueron asignadas por el gobierno de Jalisco -enfocadas en vigilar el cumplimiento de los protocolos sanitarios que promovió-, mismas que en este trabajo se materializan en las acciones clasificadas aquí en las categorías de prevención y protocolos.
El resto de las categorías consideradas en este artículo muestra los esfuerzos de los gobiernos municipales por instrumentar medidas emergentes más allá de dichas atribuciones otorgadas por el gobierno estatal. Es así que tales gobiernos diseñaron y realizaron acciones en materia de comunicación del riesgo, atención a la salud, apoyos económicos y en especie, capacitación, toma de decisiones del gobierno, gestión municipal, desarrollo educativo, ingresos municipales, promoción económica, entretenimiento y atención a la violencia, las cuales denotan especialmente la iniciativa de los gobiernos municipales por ampliar su agenda y tratar de contribuir a mejorar las condiciones de vida de la población frente a la pandemia de covid-19.
Evidentemente, existen múltiples factores que inciden en la variedad de acciones llevadas a cabo por cada municipio. Por ello incorporar un análisis considerando las variables de tamaño, ingresos propios, número de casos de covid-19, rezago social y diversidad de su economía permite visualizar la heterogeneidad de los municipios y las tendencias que siguen al priorizar ciertas acciones, en función de sus características, para atender las necesidades de su población.
En particular, se identificó una relación entre el tamaño del municipio y la diversidad de acciones instrumentadas ante el covid-19 en 2020, de tal forma que los municipios con más población tuvieron una diversidad alta, mientras que, en el extremo opuesto, aquellos con menos habitantes presentaron una diversidad de acciones media o baja.
Por otro lado, al considerar la variable ingresos propios municipales se observó que no existe una tendencia muy clara, ya que si bien hay municipios donde estos son altos y es alta su diversidad, en esta misma categoría también se encuentran municipios con diversidad baja.
Tampoco es posible identificar una relación clara entre los municipios que proporcionaron apoyos a su población y su nivel de marginación, ni entre los apoyos para la promoción económica y la diversificación de la economía municipal. De hecho, se reconoce que los municipios que proporcionaron apoyos a su población -definidos en la categoría «apoyos»- presentaron un rezago social muy bajo. Esta situación, como se mencionó en líneas anteriores, es preocupante, ya que la falta de apoyos contribuye a incrementar las desigualdades entre los municipios de Jalisco.
Respecto a la relación entre las acciones de «prevención», «detección» y «atención covid-19» y los casos confirmados de la enfermedad, se observó que si bien la mayoría de los municipios de Jalisco instrumentaron acciones de la categoría «prevención», estas respondieron principalmente a las atribuciones que el gobierno estatal les otorgó a los gobiernos municipales. Por otra parte, no se observó que la instrumentación de acciones de las categorías «detección» y «atención covid-19» se relacione con el número de casos identificados en los municipios.
De esta forma, es posible concluir que las agendas de los gobiernos municipales como respuesta al covid-19 incorporaron diversos ámbitos de incidencia más allá de las atribuciones otorgadas por el gobierno estatal, para tratar de mejorar las condiciones de vida de la población en sus respectivas demarcaciones territoriales; sin embargo, estas no necesariamente respondieron a las características económicas, sociales y gubernamentales de cada municipio. Estas circunstancias dan pautas para plantear líneas de investigación futuras que permitan examinar la pertinencia de estas acciones, así como evaluar el efecto que tuvieron según su objetivo ◊
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Los ingresos propios son definidos como el «Total de percepciones de los gobiernos provenientes de las fuentes propias de ingreso (suma de impuestos, derechos, productos, aprovechamientos y contribuciones de mejoras)» (García y Ruiz, 2020: 45).
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El dato por municipio se obtuvo al realizar la siguiente operación: casos confirmados acumulados de covid-19 por municipio en 2020/(población 2020 municipal/1000). Los confirmados acumulados por covid-19 en 2020 fueron estimados a partir de información disponible en https://datos.covid-19.conacyt.mx/#DownZCSV, y la información de la población municipal 2020 fue recuperada del Censo de Población y Vivienda 2020 del INEGI .
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- » Recibido: 06/02/2022
- » Aceptado: 25/05/2022
- » : 18/10/2022» : 2022Jul-Dec