La regularización migratoria en los márgenes del Estado: el caso de la asociación bonaerense Kuña Guapa (Argentina, 2020-2021)

La Ley de Migraciones N° 28.571, sancionada en 2003, es la que rige el ingreso y la permanencia de personas extranjeras en Argentina. Esta ley establece dos grandes grupos de requisitos para obtener una residencia: se dividen entre los exigibles a ciudadanos de Estados parte y asociados en el Mercosur y aquellos que provienen de países no pertenecientes al Mercosur. A la vez, establece las categorías de permanencia en «residentes transitorios», «residentes temporarios» y «residentes permanentes», así como qué se puede y qué no se puede hacer según cada una de ellas. En el caso de las residencias temporarias, su duración es de dos años para ciudadanos nativos de Estados parte y asociados del Mercosur y de hasta tres años en el caso de ciudadanos de fuera del Mercosur, y se debe renovar o cambiar de categoría antes de su vencimiento. En el caso de las residencias permanentes, estas no tienen vencimiento.

En ambos casos, una vez que se inicia dicho trámite la DNM otorga una residencia precaria, es decir, un comprobante impreso que acredita que la regularización ha sido iniciada y que tiene una vigencia de noventa días. En caso de que la residencia correspondiente no sea resuelta en dicho lapso, la precaria debe ser renovada. Tanto en el caso de las residencias permanentes como en el de las temporarias, la conclusión del trámite es la obtención del Documento Nacional de Identidad -documento único de identificación en el país- de residentes extranjeros.

En materia de regularización migratoria, es la DNM, organismo dependiente del Ministerio del Interior de la Nación, la encargada de aplicar la normativa e instrumentar políticas al respecto, actúa en todo el territorio nacional y cuenta con una Sede Central en Retiro, 31 delegaciones, tres oficinas migratorias y con seis unidades móviles de documentación y trámites. A inicios de 2016, poco tiempo después de la asunción del gobierno de Cambiemos, así como del recambio de autoridades en la Dirección Nacional de Migraciones, su entonces nuevo director, Horacio García, propulsó como una de las primeras medidas de gestión el cierre del Programa de Abordaje Territorial, que se había iniciado en 2013 y desplegaba acciones puntuales en territorios considerados estratégicos por concentrar comunidades en donde las personas migrantes tenían mayores dificultades de acceso para regularizar su situación. En concreto, personal de la Sede Central de la DNM se trasladaba a dichos puntos en camionetas equipadas con la tecnología necesaria para iniciar o finalizar el trámite de manera remota, así como brindar información sobre los mismos. Dicho programa había implicado retomar el abordaje de aquellas poblaciones que no habían podido acceder al Programa Patria Grande, ejecutado entre 2006 y 2009 y que se había compuesto con una lógica que ponía el foco en la articulación con organizaciones de la sociedad civil, en especial las de migrantes. Constituía un mecanismo de descentralización de consultas y trámites de radicación -en tanto se realizaban por fuera de las oficinas de la Sede Central, las delegaciones y las oficinas migratorias-, y por ello uno de los dispositivos de proximidad más relevantes para aquellas localidades con mayor concentración de personas migrantes y problemas de accesibilidad a la Sede Central y las delegaciones en el resto del país.

El cierre del programa, así como el desmantelamiento de los vehículos que facilitaban el acceso a dichos procedimientos, supuso una obstaculización de consultas y trámites para quienes estuvieran alejados de estos espacios institucionales. Del mismo modo, reforzó una lógica estatal en que los operadores de la DNM centraban su tarea en los espacios físicos institucionales de atención, en detrimento de territorios donde se concentraba la población migrante y en los que redes y vínculos barriales, familiares, laborales contaban como una forma de acceso.

Para 2016, también aumentó el costo económico de las tasas migratorias. Si desde 2009, bajo el Decreto N° 231/09, los trámites de residencia permanente o temporaria de extranjeros de países del Mercosur y Estados asociados tenían un costo de ARS $300 y para los extranjeros de países no pertenecientes al Mercosur de ARS $600, por el Decreto 959/16 dichos trámites pasaron a tener un costo de 1000 y 2000 pesos argentinos, respectivamente. En 2018, dos años después, por el Decreto N°475/18 el valor de los trámites de residencia para extranjeros de países del Mercosur y de fuera de él pasó a costar 3000 y 6000 pesos, respectivamente. Algo similar sucedió con el valor de los trámites preferenciales: entre 2014 y 2018 pasaron de 1500 a 10 000 pesos (Caref, 2020).

A estas modificaciones se sumaron las demoras en la resolución de turnos presenciales, que durante 2016 y 2017 pasaron a resolverse durante entre seis meses y un año (Jaramillo et al., 2020; Caref, 2020). Tomando como principal argumento estas dilaciones, la DNM resolvió instrumentar un nuevo sistema de trámites: el Módulo de Radicación a Distancia de Extranjeros (Radex), que empezó a funcionar a fines de 2018. Su característica principal fue la digitalización de la primera etapa del trámite, que previamente era presencial y en la que los solicitantes completaban sus datos personales, revisaban y entregaban la documentación correspondiente. Si anteriormente el pago se hacía al final del proceso, con el Radex se transformó en condición para acceder a un turno. Ese pago, además, dejó de efectuarse de forma presencial y pasó a realizarse vía tarjeta de crédito o mediante un depósito en el Banco de la Nación Argentina o el Banco Provincia. Uno de los principales obstáculos vinculados al nuevo sistema era la imposibilidad de completarlo personalmente, dado que en ese primer tramo se conjugaban las dificultades de acceso y competencias vinculadas a la tecnología con los obstáculos de conectividad y de comprensión de un lenguaje propio de la burocracia estatal (Jaramillo et al., 2020). A estas barreras se sumó el extendido tiempo entre el efectivo pago del trámite, la subsiguiente citación y la posterior entrega de una residencia precaria.

En marzo de 2020, durante el inicio de la pandemia por covid-19 y tres meses después del inicio de gestión de la coalición de Frente de Todos, el presidente Alberto Fernández sancionó una serie de Decretos de Necesidad y Urgencia que buscaron contener la situación epidemiológica en el país e implicaron modificaciones en la política migratoria. El DNU N° 274/20¹ estableció la prohibición de ingreso al país a personas extranjeras no residentes, que se fue prorrogando a partir de distintos decretos del PEN y disposiciones de la DNM .² A finales de 2020, la DNM volvió a instrumentar el Programa de Abordaje Territorial. Finalmente, en marzo de 2021, bajo el DNU N° 138/2021, el gobierno nacional derogó el mencionado DNU N° 70/2017. Recién el 1 de octubre de 2021 el país reabrió sus fronteras con países limítrofes; y un mes después lo hizo con el resto de los países. A pesar de estos últimos decretos, muchas de las prácticas administrativas llevadas adelante por la DNM identificadas como obstáculos para realizar trámites migratorios persistieron y se profundizaron durante la pandemia.

A lo largo de este ciclo, tanto la cantidad de radicaciones iniciadas como el número de las resueltas fue mermando progresivamente hasta 2020. En el primer caso, el de las radicaciones iniciadas totales, se produjo un descenso en el período 2014-2016, durante el cual se pasó de 245 585 a 178 644. En los dos años subsiguientes, el número de radicaciones totales se mantuvo entre las 165 000 y 175 000 anuales, mientras que en 2019 descendió a 130 398, y a 82 396 en 2020. No obstante, las radicaciones temporarias aumentaron de manera sostenida hasta 2017 y 2018, cuando alcanzaron las 138 647 y 136 336, respectivamente. Recién comenzaron a mermar en 2019, al representar 98 076, y 2020, en que fueron 57 764. Si bien no es posible establecer una relación de causalidad directa, vale mencionar que 2019 fue el primer año completo en el que se instrumentó el sistema Radex. A diferencia de las radicaciones temporarias, las permanentes iniciadas descendieron entre 2014 y 2015 de 137 839 a 113 749, para luego marcar un quiebre en 2016 al caer abruptamente a 46 660. En los años subsiguientes, la cantidad de radicaciones permanentes se mantuvo en cifras similares: 37 308 para el año 2017, 28 548 para 2018, 32 322 para 2019 y 24 632 para 2020.

En cuanto a las radicaciones permanentes otorgadas, si para el período 2014-2018 el total había sido siempre superior a 200 000, durante 2019 se redujo a 161 707. Asimismo, en 2020, el primer año de la pandemia por covid-19, hubo una significativa reducción de otorgamientos de residencias: 87 987, la mitad de las otorgadas el año anterior. Si bien el contexto por covid-19 explica en gran medida la reducción del otorgamiento de temporarias -que pasaron de 95 000 a 45 000-, la resolución de permanentes también se redujo de manera significativa: de 67 000 a 43 000. Este último dato resulta de interés puesto que, del análisis de residencias temporarias anteriores, al menos 20 000 personas provenientes de países del Mercosur podrían haber accedido al cambio de categoría y obtener la residencia permanente (Caref, 2021).

En este ciclo, si el cierre del Programa de Abordaje Territorial implicó la atención exclusivamente en las oficinas de las distintas dependencias de la DNM, la implementación del Radex supuso la virtualización de las relaciones con una población que había hecho de los encuentros cara a cara un canal privilegiado para dialogar, interactuar y relacionarse con el Estado. A ambos pasajes, entendemos, subyacen racionalidades, métodos de intervención y tecnologías de gobernanza basados en la idea del autogobierno y la responsabilidad individual (Rose, 1996; Buffat, 2015). Si toda política contiene modelos implícitos de sociedad (Wright y Shore, 1997), las exclusiones aquí vistas encuentran un punto en común en las personas socioeconómicamente vulnerabilizadas, que no contaban con las competencias ni la conectividad necesaria para tramitar el Radex (Jaramillo y Santi, 2021).

En este contexto, el fortalecimiento y la emergencia de parte de organizaciones de y para migrantes constituyó un pilar de activismo entre 2016 y 2019; se reformuló en el contexto de la pandemia. En el Área Metropolitana de Buenos Aires, donde reside el 83 % de la población migrante en Argentina,³ se constituyeron distintas experiencias, entre ellas la de la Casa de la Mujer Kuña Guapa. Es en este caso, y en particular en el abordaje de la tramitación de radicaciones, que nos detendremos.

En este apartado analizamos el modo en que las promotoras de Kuña Guapa llevan adelante su trabajo, así como las disposiciones morales involucradas en él, entendiendo por disposiciones morales un estilo de trabajo personal que implica el entendimiento de un papel, así como de sus responsabilidades, conformado a lo largo del tiempo (Zacka, 2017). Para ello nos centramos en cómo realizan el acompañamiento de los trámites migratorios, en la medida en que en su quehacer también se dirimen las relaciones con distintos niveles de estatalidad. En este sentido, primero retomamos las notas de campo de inicios de octubre de 2021, en una jornada en que tres de las promotoras de Kuña Guapa participaron en un operativo de abordaje territorial realizado por la DNM, en conjunto con la municipalidad de San Martín, en la Provincia de Buenos Aires.

En aquella ocasión, Honorata, Damiana y María, tres promotoras oriundas de Paraguay, habían sido convocadas por el municipio de San Martín para organizar, durante la semana previa, la convocatoria para una jornada de regularización en el club vecinal del barrio Lanzone. Sus primeras tareas, entonces, consistieron en contactar por WhatsApp a personas del barrio que tuvieran que regularizar su situación migratoria. Aquel día, en el club, predominaban en el espacio banners y afiches de la DNM y la Secretaría de Desarrollo Social de San Martín. El lugar era un espacio abierto que tenía en su entrada una veintena de sillas de plástico dispuestas en filas y, hacia el final, una camioneta de la DNM en donde cada persona se acercaba al ser llamada por su apellido para iniciar el trámite de su residencia. Al llegar, Honorata, una joven paraguaya de 32 años que se había incorporado a Kuña Guapa en 2018, explicó que se habían ocupado de organizar listas y asignar turnos para quienes debían iniciar su trámite. Habían contactado por celular a cada uno de ellos y les habían indicado un horario. Allí, su tarea era recibirlos y organizarlos hasta que fueran atendidos en la camioneta de la DNM, donde cuatro agentes estatales recibían documentación y tomaban datos biométricos. Sin embargo, se mostraba crítica de su participación: «no son de acá, no conocen el territorio ni quiénes vienen», dijo.

A lo largo de la mañana se ocuparon de asesorar sobre qué debían anotar en el encuentro con los agentes de la DNM y explicaban a quienes iban llamando por apellido que recordaran la contraseña que les brindarían para ingresar posteriormente al sistema Radex. El mail y la contraseña, decía Honorata, «son lo más importante», pues sin ellos el trámite de radicación no se puede continuar. De hecho, ese era un problema que registraba frecuentemente: al no estar acostumbrados al uso de esa tecnología, quienes iniciaban el trámite luego perdían u olvidaban sus claves y así el trámite se veía obstaculizado. Luego, despejaban dudas en los casos en que quienes se hubiesen acercado tuvieran que hacer otro trámite que no fuera de radicación y corroboraban que los documentos que las personas traían fueran los indicados. Damiana, promotora que había nacido en Paraguay hacía 42 años, sintetizaba: «les digo que se anoten todo, porque nadie les explica bien, y no entienden y no dicen nada». Ambas percibían un riesgo: luego de esta primera instancia, ningún agente de la DNM o de la Secretaría de Desarrollo Social anotaba números telefónicos ni quedaba en contacto con quienes concluían su trámite. «Nadie se hace responsable, nadie acompaña los trámites». A lo largo de la jornada pasaron una treintena de personas por la camioneta. Al terminar, Honorata hizo una reflexión: la mayoría iba a tener que presentar documentos faltantes como antecedentes penales del país de origen, pero no se les había explicado cómo deberían hacerlo. Y a ninguno le había quedado claro cuáles eran los pasos que deberían seguir luego para finalizar el trámite de su residencia. Estaba enojada por cómo los agentes de la DNM que atendían habían sido indiferentes con los migrantes que se habían acercado. «No les importa. Hicieron un operativo, pero no les explicaban nada. No se puede jugar con la gente, no se la puede dejar abandonada».

¿Qué quería decir que «nadie se hiciera responsable»? ¿Qué implicaba acompañar un trámite? Mientras que entendían que el trabajo de los agentes de la DNM se caracterizaba principalmente por la indiferencia (Hertzfeld, 1992), ellas, en su trabajo cotidiano, se disponían como cuidadoras atentas a las particularidades de los trámites y de cada persona y, en la medida de lo posible, a no dejar a la gente abandonada y hacerse responsables en el tiempo de las circunstancias de su trámite (Zacka, 2017).

Analicemos ahora, entonces, los modos en que las promotoras desarrollan su trabajo cotidiano en Kuña Guapa. Las mujeres, niños, niñas y adolescentes que hacen contacto con el espacio deben solicitar primero un turno presencial a través de WhatsApp. Es recién en ese momento que las promotoras dan un horario que, por lo general, se asigna de una semana para la siguiente. En cada uno de los martes se atienden entre dos y tres trámites a la mañana y a la tarde. En este otorgamiento inciden, por un lado, el tiempo dedicado a cada trámite y, por otro, las capacidades materiales para procesar el primer paso en el Radex, ya que el espacio cuenta con dos computadoras.

El siguiente encuentro es cara a cara, en el espacio de la propia Kuña Guapa. Allí, una de las promotoras anota en una planilla los datos personales de la persona que iniciará el trámite y, en paralelo, realiza la inscripción digital en el sistema. Como mencionamos en el segundo apartado, la burocracia de nivel callejero de radicaciones de la DNM fue transformada por la tecnología de plataforma online de radicación a distancia (Radex). El uso del sistema digital contribuyó a desplazar el locus de la discrecionalidad burocrática, en la que parte de las decisiones ya no dependen enteramente de los oficiales sino también de un sistema online. En la primera parte del trámite, los obstáculos emergentes -la falta de un documento, la solicitud de otro nuevo, una fotocopia que resulta ilegible- son advertidos a través de una intimación, realizada por un oficial, o bien cuando el sistema no toma el trámite, es decir, el propio Radex no permite avanzar con una instancia posterior. Sin embargo, lejos de ser unívocos los escenarios frente a dichas situaciones, cada trámite concibe una serie de posibilidades, dependiendo del oficial o la dependencia de la DNM que lo lleve a cabo. Así, los cambiantes significados que puede adquirir la documentación y su interpretación revela lo impredecible del poder del Estado y de los agentes que lo representan (Horton, 2020). Como señalaba Damiana, una de las promotoras:

A veces las personas vienen y después el documento tarda en llegar seis meses, a veces más. Otro tema es con los turnos del Radex: a veces hay que esperar mucho para la cita y otras es de un día para el otro y hay que salir a juntar todos los documentos rápido […]. Te cuento un caso: la semana pasada vino una mujer de Paraguay que tenía la madre con el DNI argentino. Le habíamos iniciado el trámite, fue a Migraciones y le dijeron que le iban a dar una temporaria. Ese mismo día vino otra mujer para seguir su trámite. La madre también tenía el DNI y cuando fue le dijeron que directamente le iban a tramitar la permanente porque su madre tenía la permanente. Entonces depende mucho de quién te atiende (entrevista con Damiana, promotora de Kuña Guapa, noviembre de 2021).

Una de las situaciones más reiteradas, entre fines de 2020 y principios de 2021, fue la manera de acreditar la permanencia ininterrumpida en el país durante la pandemia. Las promotoras narraban que en diversas ocasiones habían recibido intimaciones del propio sistema Radex, que había comenzado a solicitar durante este período documentación al respecto. En estos casos, su trabajo se circunscribió a reconstruir historias personales de los últimos tres años y recopilar distintos tipos de documentos -como facturas o certificados de vacunas por covid-19- para volver a estas personas legibles frente a la DNM .

Después de tomar un trámite, Damiana me contó que durante la pandemia muchas personas habían cruzado por pasos no habilitados a otros países, y que por ello la DNM había empezado a pedir documentaciones adicionales que acreditaran la permanencia ininterrumpida en Argentina. Luego, mostró los documentos a los que había sacado fotos de una mujer que había iniciado el trámite en 2021 y a la que, después de realizar los primeros dos pasos del Radex, se le había intimado con esos nuevos requisitos. «Por eso es importante acompañar los turnos», me dijo, advirtiendo sobre los imponderables. Así, Damiana concertó un nuevo encuentro con la mujer y, a partir del relato sobre los últimos meses en el país, le pidió que le mandara certificados de sus últimos turnos médicos, la libreta de vacunación por covid-19 y la factura de su celular. «Todo puede servir», explicó. Luego de la carga de esos archivos, me dijo, la mujer no había vuelto a tener intimaciones (nota de campo, diciembre de 2021).

Es en esta etapa en la que, de forma análoga al DNM, las promotoras realizan grillas y planillas de registro para leer y ordenar realidades individuales complejas, así como para «seguir» a las personas (Heyman, 1995; Dorondel y Popa, 2014). No obstante, sumadas a las categorías cerradas propias del sistema Radex -como nacionalidad, género, edad-, inscriben descripciones fundadas en el conocimiento individual de las personas que implican un conocimiento pormenorizado de cada situación. Es a partir de esa lectura que intentan armonizar y, por ende, traducir las clasificaciones de la política nacional de la DNM a partir del conocimiento del nivel local.

Por lo general, en esta segunda etapa las promotoras generan un mail cuya clave guardarán -para acompañar el trámite- y brindan algunos consejos o advertencias sobre los pasos venideros. En este punto el trámite pasa a convertirse en responsabilidad de una, lo que implica comunicarse de manera periódica para avisar de cualquier novedad, revisar las casillas de correos ante eventuales notificaciones o intimaciones, asesorar y explicar los pasos de la regularización. A diferencia del trabajo del sacrificio individual a merced del punto de vista de la sociedad propio del microcosmos burocrático (Bourdieu, 1993), como cuidadoras atienden las circunstancias particulares de quienes inician el trámite y se responsabilizan por ello, es decir, personalizan cada uno de los trámites.

Siempre nos llevamos trabajo a la casa. En la semana nos escriben, nos preguntan si hay novedades y nosotras miramos en el Radex si avanzó algo. Acompañar el trámite es eso, porque un trámite es mucho más que un trámite: es una persona. Por eso cada una se hace responsable hasta que reciben su DNI . Yo todos los días me levanto a las seis de la mañana para contestar los mensajes y responder por cómo van… Es tener don de voluntad (entrevista con María, promotora de Kuña Guapa, diciembre de 2021).

Una vez que concluyen la primera parte del trámite, el contacto continúa de manera telefónica, a través de WhatsApp. Posteriormente se encargan de digitalizar y subir al sistema Radex la documentación solicitada, además de obtener los turnos correspondientes en distintas agencias estatales. Si para aquellos que inician su trámite el Estado se puede presentar inaccesible, ilegible y altamente fragmentado en individuos e instituciones (Hoag, 2010), son las promotoras en tanto mediadoras las que explican los tiempos y las derivaciones de cada procedimiento, las que conocen los mecanismos formales e informales, las que orientan en las estrategias de cada paso. Como señalaba Damiana en una conversación informal en octubre de 2021, su trabajo también era «unir a todos los trámites que se hacían por separado» y explicar lo que sucedía con cada uno de los pasos del trámite.

Por último, en el transcurso de tiempo en el que se carga la documentación y se espera el contacto de la DNM, las promotoras revisan periódicamente las respectivas casillas de mails para corroborar intimaciones por falta de documentación, o bien para avisar los turnos. Una vez que las personas concurren a la cita de Migraciones para terminar el proceso de documentación y obtener su residencia precaria, las promotoras se encargan de seguir revisando las casillas para saber cuándo recibirán su DNI .

El trabajo realizado por las promotoras de Kuña Guapa implica una serie de procesos semejantes a los del ritual burocrático (Hertzfeld, 1992): la presentación en el local, la espera por turnos, la correspondiente identificación; la solicitud de papeles hace que, por momentos, de cara a quienes buscan regularizar su situación migratoria, los márgenes entre lo realizado por la DNM y por ellas se torne difuso. Es en este punto en que el modo en el cual realizan los trámites y los sentidos que a él le atribuyen dirimen contextualmente los márgenes de su trabajo en relación con el Estado. Es en las disposiciones sobre su papel y el modo de acompañar los trámites de regularización migratoria donde se identifica una de las instancias del trabajo de separación con los distintos modos de estatalidad. El tiempo, el esfuerzo, la energía emocional que lleva cada caso se relacionan con una disposición abocada al cuidado y la personalización de cada trámite, así como la atención propia de trasladar historias personales en un caso administrativo. En contraposición a la indiferencia que ellas atribuyen a las tareas de los agentes de la DNM, la tarea de las promotoras implica una ética de fines últimos, en la que ven un objetivo: ayudar a todos los que puedan (Zacka, 2017). Por tal motivo, también, cada trámite es un logro personal y de la asociación.

Al terminar una reunión grupal en la que evaluaron y reflexionaron sobre el trabajo mensual, sentadas en ronda, Honorata y Damiana remarcaron la tarea que venían haciendo porque sin documentos había «un montón de derechos» a los que no era posible acceder. Honorata remarcó lo importante que era el DNI y que por eso acompañar los trámites también era una tarea de cuidado. Damiana, después, mostró el mensaje de voz de una mujer que le agradecía porque su hijo había recibido su DNI. Le decía: «Dios la bendiga», y otra serie de agradecimientos. Inmediatamente, dijo que por eso ayudar desde lo comunitario a que otros tuvieran un documento era «mucho más que solo completar formularios» (nota de campo, enero de 2022).