El texto presente aborda el problema de la pobreza en la economía mexicana. Sustenta que la incidencia de la pobreza está estancada desde que tenemos datos oficiales comparables de Coneval, pese a cambios marginales. La pobreza en México tiene entre sus principales causas la distorsión del sistema laboral, pues más de la mitad de la población ocupada no gana un salario suficiente para superar el umbral de la pobreza y carece de acceso a servicios de salud y demás protecciones de la seguridad social. Finalmente, concluye mostrando las limitaciones de la política social mexicana, basada en programas sociales que no son universales y carecen del enfoque de derechos.
The present text focuses on poverty as a problem in the Mexican economy. The article demonstrates that at least since the time of the earliest comparable data from Coneval, poverty in Mexico has been stagnant, with only marginal variations. It explains that one of the main causes of poverty in Mexico is the distortion of the labor market: more than half of the occupied population earn wages below the poverty line, and lack access to health services and the other protections provided by social security. Finally, it concludes by showing the limitations of social policy in Mexico based on “social programs” that are not universal and lack a focus on human rights.
- pobreza;
- desigualdad;
- mercado laboral;
- política social;
- protección social.
- poverty;
- inequality;
- labor market;
- social policy;
- social protection.
Comienzo por el análisis de cuatro aspectos:
La pobreza en México se encuentra estancada desde hace más de treinta años, y los cambios en su nivel han sido marginales.
Una de las principales raíces de la pobreza en México es el sistema laboral, lo que conecta muy bien con el tema que estamos discutiendo hoy sobre la economía mexicana. En México, millones de personas trabajan y son pobres -a nivel internacional se les llama working poor-, lo cual es una contradicción, un escándalo. Esta pobreza aun con trabajo es producto no sólo de la informalidad, también afecta a trabajadores formales de empresas grandes y medianas.
La principal política de protección social en México es el Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS). Pero esta institución tiene un modelo fragmentado, que segmenta a la población y también depende del trabajo; la segmenta en dos grupos, uno de derechohabientes y otro, el mayoritario, de no derechohabientes. Esto contradice el artículo primero constitucional y establece una distinción discriminatoria. El acceso a servicios de salud y estancias infantiles, la garantía de ingreso en caso de maternidad, enfermedad o discapacidad, así como las demás protecciones del «seguro social», se condicionan no sólo al trabajo, sino también al tipo de trabajo. Para tener seguridad social hay que estar afiliado a un club muy especial, llamado trabajo formal. México carece de un verdadero sistema de bienestar social incluyente y universal, y nunca nos hemos acercado siquiera a él. No hay un piso básico que garantice la protección del ejercicio de los derechos sociales.
La desigualdad de ingreso crea un círculo vicioso que reproduce la pobreza y frena la movilidad social, ante lo cual México carece de políticas de inclusión e igualdad. Lamentablemente, la política social basada en programas sociales no es la solución, salvo contadas excepciones. La «programitis» -proliferación de programas dispersos, de mala calidad, escasos recursos y fuerte sesgo clientelista- que padecemos desde hace años es parte del problema, pues no reduce las causas ni los efectos de la pobreza y la desigualdad, y tampoco elimina barreras de movilidad social ni tutela el ejercicio de derechos sociales.
Trato de explicar y fundamentar estas afirmaciones.
En México la pobreza está estancada
Desde que el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (Coneval) la ha medido, en México la pobreza multidimensional afecta a más de 40% de la población y la pobreza por ingresos a cerca de la mitad de ella (véase Gráfica 1). En este periodo ha habido alzas y bajas de unos cuantos puntos porcentuales entre una medición y otra, pero no cambia la realidad de fondo. Además, con el crecimiento de la población la cantidad de personas en pobreza va creciendo, aun cuando los porcentajes se mantienen en el mismo rango.
Los niveles tan altos de pobreza no se corresponden con el nivel económico que tiene México, un país de ingreso medio alto. Además, la pobreza está estructuralmente estancada.
En agosto de 2023 tendremos un nuevo dato de pobreza, con la medición del Coneval para 2022. Es posible que haya una reducción de varios puntos porcentuales, pues antes el efecto de la pandemia tuvo su impacto en el crecimiento, que se reflejó en la medición de 2020. Imagino que ahora sí se tomarán en cuenta los datos y habrá un gran triunfalismo gubernamental, junto con grandes críticas de la oposición. Pero en realidad, siendo serios, la pobreza en México seguirá igual, estancada y muy alta; estimo que afectando a alrededor de 40% de la población, y quizá con poco menos de 50% en pobreza en la dimensión de ingresos.
Fuente: Acción Ciudadana Frente a la Pobreza.
La pobreza está estancada desde que tenemos datos comparables. Antes de contar con la medición multidimensional, podemos hacer la medición con el método tradicional. Es posible medir la «pobreza por ingresos» con base en los datos disponibles de manera continua desde 1992. Usando la misma fuente: la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares (ENIGH), y la misma vara: la canasta básica (la alimentaria más la no alimentaria), en 2020 estamos en el mismo lugar que en el punto de partida de 1992: 53% de la población.
En este plazo más largo se observa que hubo cambios un poco más notorios en la incidencia de pobreza. Por ejemplo, en la medición de 1996 hubo un crecimiento significativo por la crisis de 1994-1995, pues tuvo su pico mayor desde entonces. En el dato para 2000, la pobreza regresó al nivel de 1992, y de este año a 2006 hubo una etapa de reducción continua, la única que hemos tenido -con datos comparables y recientes. Es correcto decir que en esta etapa se redujo la pobreza. Yo podría incluso presumir dicha etapa porque fui titular del principal programa de protección social con transferencias de ingreso: Oportunidades. Pero no fue suficiente, ya que después la reducción se revirtió. Y al final, trágicamente, regresamos al 53% con el que empezamos hace treinta años. Sólo que ahora ya son 21 millones de personas más en el país (véase Gráfica 2).
Fuente: Acción Ciudadana Frente a la Pobreza.
En pocas palabras: no ha habido una reducción de pobreza sostenida, mientras que en otros países de América Latina y de economías emergentes sí la hubo en el periodo 2000-2020.
La pobreza en México no se corresponde con su economía
La medición que hace la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (Cepal) nos permite comparar los países de la región en la dimensión del ingreso; en ella México está en el segundo lugar en cuanto a pobreza, superado sólo por Honduras. Esta situación no es consecuente con la realidad económica mexicana, no se corresponde con la potencia industrial que es el país. Estoy de acuerdo con Luis de la Calle en que México es una potencia económica, pero es una potencia que fabrica pobreza desde el trabajo.
Al comparar a México con otros países y no sólo de América Latina, encontré una realidad muy grave en cuanto a la incidencia de pobreza. El país ocupa el lugar 85 por su nivel de pobreza, en una clasificación en que el 1 es el menos pobre. Se ubica por debajo de la mayoría de los países de América Latina, incluidos Panamá, Costa Rica y República Dominicana, y por supuesto está peor ubicado que Brasil, Colombia, Perú, Chile y Uruguay, lo cual no se entiende porque su economía es más dinámica y productiva.
La pobreza que se crea desde el trabajo (working poor)
Una particularidad de la economía mexicana, más allá de la precarización mundial del trabajo, es que en México hay un problema por la gran cantidad de working poor mucho más grave que en otras economías de ingreso medio alto, como lo es nuestro país.
Los datos del Coneval dan una pista sobre cuáles son las causas que lo determinan. La medición multidimensional permite entender qué variables tienen más peso en la medición de la pobreza.
Las dos variables que están y han estado arriba desde que empezó la medición son la carencia de seguridad social y el ingreso insuficiente. La Gráfica 3 es muy clara y permite entender qué variables determinan la pobreza en México. Tanto la carencia de seguridad social como los ingresos tienen que ver con el mundo del trabajo porque éste es la principal fuente de ingresos de todos los hogares. Al final diré algo sobre los programas sociales.
Fuente: Acción Ciudadana Frente a la Pobreza, con datos Coneval: Medición de la pobreza 2018-2020.
Para que entendamos la magnitud del problema, en Europa están preocupados porque 9% de su fuerza de trabajo está en riesgo de caer en pobreza, y en Estados Unidos miden la pobreza de quienes trabajan desde hace veinte años y actualmente el registro es de 4%. Esos son los niveles de pobreza de las economías desarrolladas.
¿Cómo podemos saber cuánta gente trabaja y es pobre en México? El Coneval hace un seguimiento de ello utilizando la Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo (enoe), con datos comparables desde 2005. Le llama tendencia laboral de la pobreza.
El dato inicial, para el primer trimestre de 2005, muestra que 38% de la población padece pobreza laboral, pues no percibe ingresos suficientes para adquirir la canasta alimentaria, y el dato más reciente, para el último trimestre de 2022, también fue 38%. En toda la serie las variaciones son mínimas: alrededor del 40% de la población tiene un ingreso laboral que no le alcanza para adquirir dicha canasta, o sea, por su ingreso laboral, 38% de la población se ubica en pobreza extrema.
El dato es mortal. Y si usáramos la línea de pobreza y no la de pobreza extrema, es decir la canasta básica y no la canasta alimentaria, el resultado sería más alto, más grave. Sin embargo, este indicador considera a toda la población y no sólo a quienes trabajan.
Para tratar de medir la cantidad y la tasa de working poor en México, desde Acción Ciudadana Frente a la Pobreza, en el Observatorio de Trabajo analizamos también la enoe del Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI).
Creamos el indicador «sin salario suficiente», que compara el ingreso laboral de las personas ocupadas con un umbral más adecuado: el costo de dos canastas básicas. Este umbral o línea de corte para los salarios de pobreza está basado en normas de derechos humanos, en este caso del derecho humano al trabajo, y en el artículo 123 de nuestra Constitución, que establecen que el salario de quien trabaja no sólo debe sostener a la persona que trabaja sino también a su familia.
Por eso el umbral mínimo de salario suficiente que usa el Observatorio, y que validamos con un grupo de expertos, incluida una parte del sector empresarial, es el monto necesario para adquirir dos canastas básicas. Además del argumento normativo, es lo mínimo de acuerdo con la realidad promedio de los hogares de México, pues por cada persona que percibe ingresos hay otra dependiente; 1.6 ocupadas por cada hogar con un promedio de 3.5 personas.
Si el derecho humano al trabajo dice que la remuneración debe ser suficiente para mantener a la persona y su familia, esto implica al menos dos personas. Estamos hablando del umbral mínimo infranqueable, no del ideal.
El resultado es muy grave desde hace años: 70% de las personas que trabajan carecen del ingreso suficiente para adquirir dos canastas básicas y así superar el umbral de pobreza para ellas y una persona más.
La proporción es peor para quienes trabajan por cuenta propia, en el autoempleo sin seguridad social ni derechos laborales, es decir, en la llamada informalidad. Ahí llega casi a 80% la carencia de un ingreso laboral suficiente. Pero en el trabajo asalariado las personas no están mucho mejor: 68% de las que trabajan con un empleo -trabajo subordinado con remuneración salarial- carecen de salario suficiente para superar el umbral de pobreza. Estos son datos del segundo trimestre de 2022, pero las variaciones son mínimas (véase Gráfica 4).
Fuente: Acción Ciudadana Frente a la Pobreza, con datos de la ENOE, 2022 (abril-junio).
La proporción es más alta para las mujeres que para los hombres, y más alta para jóvenes que para adultos mayores de 30 y menores de 64 años de edad. Así está la cuestión.
Existe la percepción errónea de creer que los trabajos con salarios de pobreza y precariedad son producto de la informalidad, conviene revisar también los puestos de trabajo registrados en el IMSS, con la ventaja de que aquí no se trata de una encuesta sino de un registro administrativo total y que tiene datos mensuales.
En diciembre de 2022, al 43% de los 21 millones de personas con trabajo formal registradas en el IMSS no les alcanzaba para dos canastas básicas. En enero de 2023, con el alza del salario mínimo, la cifra disminuyó a 39%.
Cuatro de cada diez trabajos formales pagan salarios de pobreza, es decir, 8.6 millones de puestos registrados en el IMSS en marzo de 2023. Y poco más de la mitad de estos trabajos formales sin salario suficiente están en empresas medianas y grandes: 4.5 millones (véase Gráfica 5).
Sistema de protección social segmentado y precariedad laboral
La otra carencia más alta que detecta el Coneval y es determinante de la magnitud y permanencia de la pobreza es la de acceso a la seguridad social, la cual tiene su origen también en el mundo del trabajo. ¿Por qué? Porque en México para tener protección social con acceso a servicios de salud, estancias infantiles, ingreso en caso de maternidad, enfermedad o discapacidad, hay que estar afiliado al IMSS u otra instancia aseguradora pública; en el sector público, al Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (ISSSTE) y sus homólogos en los estados.
Pero alrededor de 60% de la gente que trabaja está excluida de estas instancias; este porcentaje corresponde a los trabajos informales, y una parte importante de ellos son trabajos subordinados con remuneración salarial (véase Gráfica 6).
Por cierto, en su medición multidimensional de la pobreza el Coneval mide la carencia de acceso a seguridad social por separado del acceso a los servicios de salud. Tuvo que separar un rubro del otro porque así lo establece la ley, aunque en la práctica la seguridad social incluye el acceso a dichos servicios. Por eso sabemos que la carencia de seguridad social está totalmente asociada a la pobreza. De hecho, estar en pobreza extrema y carecer de seguridad social son sinónimos: 98% de las personas en pobreza extrema.
También es importante clarificar bien qué es la «informalidad» cuando hablamos de los datos laborales del INEGI. Sobre el trabajo informal hay muchas confusiones. Por una parte, se le asocia con personas que no pagan impuestos o se les identifica con changarros y vendedores ambulantes. Efectivamente, es trabajo informal; pero también son informales los empleos en empresas formales sin afiliación de los trabajadores a la seguridad social; como los que ofrecen las empresas transnacionales de reparto de alimentos o las de transporte de personas mediante plataformas digitales, y hasta el gobierno contrata trabajos de manera informal, que paga por honorarios.
También se piensa que hay dos economías distintas: la de un México informal y la de otro formal. O se les analiza como si fueran dos realidades aparte y dos conjuntos diferenciados y separados de la población, de manera estática. Pero no es así. En la economía real, la única que hay, durante su ciclo de vida laboral las personas transitan por trabajos con seguridad social y otros sin ella, por trabajos formales e informales.
Se puede medir el alcance de esta movilidad laboral gracias a los estudios acerca del Sistema de Ahorro para el Retiro (SAR). Con la reforma de pensiones de finales del siglo XX se empezó a estimar la densidad de cotización para calcular cuántas personas podrían alcanzar una pensión de acuerdo con las nuevas normas. Y esto refleja también cómo funciona la dinámica de afiliación; de permanencia y salida de la seguridad social, pues ambas situaciones están vinculadas en la práctica: quien cotiza para el retiro tiene afiliación al IMSS, y quien deja de cotizar es porque la ha perdido pues, aunque legalmente existe la afiliación voluntaria, ésta es mínima y no modifica este análisis.
La densidad de cotización promedio de toda la generación que se ha incorporado al trabajo a partir de 1997 es de 44%. De acuerdo con esta estimación, llama la atención que las personas pasan más de la mitad de su vida laboral sin afiliación al IMSS.
En la práctica hay dos extremos: 23% de trabajadores que acaba de ingresar al SAR ha cotizado durante el 80% de su vida laboral y 55% que lleva más de cinco años de haber ingresado al mismo, y por lo tanto al IMSS, ha cotizado menos del 40%. Es decir, cuanto más tiempo permanecen en el sistema y más edad tienen, es menor la densidad de cotización y, al mismo tiempo, son más cortos sus periodos de afiliación al Seguro Social.
Fuente: Acción Ciudadana Frente a la Pobreza.
No hay tiempo para ahondar más. Pero no hay dos economías, lo que hay son trabajos informales en todos los sectores económicos. De hecho, la mitad de los trabajos informales están fuera del sector informal.
Quizá lo más importante es dejar claro que el trabajo informal no está definido por no pagar impuestos, sino por condiciones laborales: el indicador muestra a personas que trabajan y carecen tanto de acceso a servicios de salud como a la protección social, y que carecen de derechos laborales, prestaciones, contrato. Hay que quitar el eufemismo y la confusión engañosa de que la informalidad es precariedad.
La desigualdad de ingreso afecta derechos sociales, perpetúa la pobreza y crea barreras a la movilidad social
La desigualdad en el ingreso y la pobreza van acumulando desventajas en el ciclo de vida de las personas, desde el nacimiento hasta la vida adulta madura. Pero especialmente durante las primeras etapas de la existencia (véase Figura 1).
La desigualdad en el ejercicio de los derechos sociales inicia en el seno materno, en los primeros meses de vida en el útero, y continúa en los primeros años de vida, en los primeros mil días a los que se refiere James Heckman, Premio Nobel de Economía 2000. En esta etapa la desnutrición crónica es el indicador de condiciones que dificultan el desarrollo fisiológico del cerebro, misma que se produce por falta de micronutrientes; no tanto por falta de comida en general, aunque a veces también sea el caso. La desnutrición se relaciona con nacer en un hogar pobre (véase Gráfica 7).
Fuente: Acción Ciudadana Frente a la Pobreza.
En la siguiente etapa la desigualdad afecta el desempeño educativo. En primaria, secundaria y educación media superior los hijos de hogares con menos bienestar, más pobres y de bajos recursos tienen, en su conjunto, un desempeño menos eficiente que los de hogares con mejor condición socioeconómica. Así, van acumulando rezagos, ahora por la baja calidad educativa (véase Gráfica 8).
Fuente: Elaboración propia con datos del Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación . Resultados pruebas Planea, 2017 y 2018.
Además, tienen mayores tasas de deserción escolar, y muchos no concluyen el ciclo de doce años. Los jóvenes de hogares pobres desertan en mayor proporción que los de hogares de más altos ingresos. Esta tragedia de exclusión educativa arranca hacia el final de la secundaria, y se vuelve una sangría masiva durante la educación media superior.
Los datos muestran que en cobertura y asistencia hay cierta igualdad en el nivel de primaria, y se ha avanzado mucho en el de secundaria (de 12 a 14 años de edad). Las niñas y los niños de los hogares más pobres asisten a la escuela en esos niveles educativos casi en igualdad, aunque ya vimos que no tienen la misma calidad ni el mismo desempeño. Pero en asistencia la tragedia es la deserción en la transición al nivel medio superior y durante éste; ahí se pierde casi la mitad de la cohorte de edad y se profundiza la desigualdad, pues hay mucha diferencia en asistencia, en detrimento de jóvenes de hogares con menos ingresos. Por eso únicamente 18% de los de hogares más pobres llegan a la educación universitaria (véase Gráfica 9). En síntesis, la desigualdad en el ingreso produce de sigualdad en el ejercicio de derechos; se vuelve un círculo vicioso que reduce la movilidad social por la acumulación de desventajas durante el ciclo de vida.
¿Y los programas sociales? Termino con un dato y tres clarificaciones sobre ellos.
El primer dato es sobre el alcance y la cobertura de los programas de transferencias del gobierno. El Coneval acaba de confirmar esto mismo en su más reciente reporte de evaluación de la política de desarrollo social, el de 2022. El dato que les muestro es directo de la ENIGH 2020: dos de cada tres hogares de bajos ingresos no reciben transferencias gubernamentales, y de toda la población sólo 30% las recibe. Al revés de lo que afirma la propaganda del gobierno (véase Gráfica 10).
Fuente: Acción Ciudadana Frente a la Pobreza.
Para finalizar, tres clarificaciones sobre programas sociales, porque siento que la discusión está muy desenfocada. Primer punto, en México no hay un programa social que sirva para superar la pobreza. Al llamar a los programas sociales de «combate a la pobreza» se crea mucha confusión, pues ninguno tiene la cobertura, el monto ni la forma de acceder a él para cubrir el déficit de ingreso. Un programa de combate a la pobreza, en sentido técnico y estricto, tendría que compensar el ingreso faltante para superar el umbral de pobreza. Este tipo de políticas existen en los países desarrollados y funcionan como reverse tax, es decir, como impuesto al revés. Si los datos fiscales muestran que alguien carece del ingreso suficiente para superar la línea de pobreza, le envían una transferencia o lo inscriben en programas de compensación de ingreso.
Segundo punto, los programas actuales carecen de efecto redistributivo del gasto público y de impacto en las causas de la pobreza. México no tiene realmente instrumentos de redistribución del ingreso de gran alcance y que funcionen. Los actuales programas de transferencias monetarias del gobierno federal, como instrumentos de redistribución, dieron un paso atrás. Antes el efecto era mínimo porque los programas para el campo eran regresivos y algunos programas sociales eran progresivos, con efecto neto de casi cero. Esto empeoró. El Coneval dice en su informe que una posible razón es haber adoptado el enfoque universalista. No. Lo que tienen los programas sociales actuales, salvo la pensión para adultos mayores, es un discurso universalista, pero ningún otro programa es de acceso y cobertura universal. Lo que realmente sucede es que: 1) son focalizados, y están mal focalizados por sesgos políticos; 2) su cobertura está limitada por razones presupuestales y no hay progresividad, y 3) su monto es discrecional y carece de sustento en la evidencia. Incluso hay incentivos contradictorios como dar un monto mayor a jóvenes que dejaron la escuela (6 310 pesos por un año o dos con el Programa Jóvenes Construyendo el Futuro) que a quienes siguen estudiando (875 pesos al mes por diez meses en nivel medio superior y 2 575 pesos mensuales por diez meses en estudios universitarios).
Y a nivel estatal o municipal es peor. La gran mayoría de los programas de gobiernos locales son ocurrencias, carecen de los elementos más básicos de institucionalidad, como diagnóstico del problema y marco lógico de resultados, ya no digamos reglas de operación claras.
A quienes están en puestos políticos les encanta inventar programas para decir que ya están atendiendo algún problema; pero sin alcance, sin reglas, sin impacto. Esto explica la dispersión y multiplicación de programas sociales, que muchas veces más bien son instrumentos de clientelismo y además tienen fines electorales. Por eso la programitis es parte del problema.
En tercer lugar, no todos los programas sociales deben desaparecer. Algunos pueden contribuir a romper barreras o desventajas derivadas de la pobreza, es decir, enfrentar algunas de las causas de la pobreza.
Algunos programas sociales -muy pocos, y tengo el honor de haber dirigido uno de ellos, Oportunidades-, cuando están bien formulados y son bien instrumentados, crean incentivos para superar algunas barreras; por ejemplo, para que no sea el ingreso ni la condición socioeconómica la que frene el ejercicio de derechos; son instrumentos para proteger y promover derechos sociales. Un programa como Oportunidades tutela el derecho a la permanencia en la educación, a la nutrición, especialmente. Si los programas sociales son progresivos, si aspiran a la cobertura realmente universal, cumplen con el principio de progresividad y funcionan con transparencia y rendición de cuentas, pueden contribuir al ejercicio de derechos sociales; pero no sustituyen, sino que complementan, el sistema universal de protección social.
Pero lo que México necesita es un piso básico de derechos sociales garantizados con cobertura universal y progresividad, un auténtico sistema de bienestar. Algo así como un IMSS para todos; pero no condicionado al trabajo, que no se financie con contribuciones obrero-patronales, sino que se pague con impuestos generales. Que sea un derecho universal de las personas, y eso según nosotros arranca con el sistema de salud.
- » Recibido: 22/05/2023
- » Aceptado: 28/08/2023
- » : 13/05/2024» : 2024Jan-Jun