Reelección municipal. ¿Elección ilimitada para integrantes de los ayuntamientos? Propuesta para delimitar su interpretación constitucional

Una revisión del marco jurídico secundario brinda mayor claridad acerca de cómo entender o interpretar la elección municipal consecutiva en los ayuntamientos; sin embargo, la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales (Cámara de Diputados, 2024b) y la Ley General de Partidos Políticos (Cámara de Diputados, 2023) no hacen alusión al tema. Es probable que el Constituyente Permanente no se refiriera a la reelección municipal en dichas leyes porque la Constitución general remite a las constituciones de las entidades federativas para regular la materia. No obstante, aunque los congresos estatales gozan de libertad de configuración legislativa, en un sistema federal se deben ceñir al texto de la Constitución general en materia de reelección municipal. En tal sentido, el espacio lógico de búsqueda en torno al alcance de la elección consecutiva en los municipios es el relativo a la jurisprudencia emitida por la SCJN en acciones de inconstitucionalidad, y por el TE para al resolver impugnaciones electorales en la materia, como última instancia de la justicia electoral.

La primera jurisprudencia en torno a la reelección es la 13/2019 -que no es exclusiva para la municipal-. Señala que es «una posibilidad para el ejercicio del derecho a ser votado», pero limitada «para el mismo cargo» y sujeta a «la autoorganización de los partidos políticos»:

DERECHO A SER VOTADO. ALCANCE DE LA POSIBILIDAD DE ELECCIÓN CONSECUTIVA O REELECCIÓN. De conformidad con los artículos 35, fracción II, 115, fracción I, párrafo segundo, y 116, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se tiene que la reelección es una posibilidad para el ejercicio del derecho a ser votado, pues permite a la ciudadana o ciudadano que ha sido electo para una función pública con renovación periódica que intente postularse de nuevo para el mismo cargo. Sin embargo, esta modalidad no opera en automático, es decir, no supone que la persona necesariamente deba ser registrada para una candidatura al mismo puesto, sino que es necesario que se cumplan con las condiciones y requisitos previstos en la normativa constitucional y legal, en tanto, esta posibilidad debe armonizarse con otros principios y derechos constitucionales, como el de autoorganización de los partidos políticos, en el sentido de que se observen las disposiciones estatutarias y los procedimientos internos de selección de candidaturas (TE, 2019; cursivas mías).

Puesto que hasta ahora es la única jurisprudencia relacionada con la reelección en ayuntamientos, no hay mayores elementos para conocer el alcance del contenido del artículo 115 constitucional sobre el tiempo de permanencia máximo como integrante de ellos.

Un asunto central por dilucidar en el significado de la reelección municipal es saber si los cargos de regidurías, sindicaturas y presidencias municipales en un ayuntamiento se consideran de un mismo tipo o son diferentes. Si fuera lo primero, independientemente del tipo de cargo que se ocupe, sólo pueden permanecer en él hasta dos períodos. De lo contrario, podrían permanecer legalmente hasta dos períodos en el mismo cargo y luego ser electos para otro en el mismo ayuntamiento hasta por dos períodos más. Esto llevaría hipotéticamente a una permanencia indefinida como integrante de un ayuntamiento, pues podría ir alternando el tipo de cargo -sin exceder de dos períodos consecutivos en el mismo-, lo cual no parece adecuado para la democracia local. En términos jurídicos, tanto la SCJN (2015) como el TE (2017) -como se verá más adelante- ya han determinado que regidurías, sindicaturas y presidencias municipales no son cargos iguales, aunque pertenezcan al mismo órgano político. Con base en ello, si una persona que ocupa uno de estos puestos se postula a otro diferente, técnicamente no es una reelección. Pero eso implica que podría pasar indefinidamente de un cargo a otro, tal y como acontece para diputaciones federales y senadurías en el Congreso de la Unión. Incluso, como ya tendió a ocurrir en el tiempo en que estaba prohibida la reelección para todo integrante de un ayuntamiento, cuando el presidente de un municipio participaba nuevamente como candidato al mismo cargo, pero en otra municipalidad de las zonas metropolitanas de Guadalajara, Jalisco, y Monterrey, Nuevo León, esta posibilidad subsiste, pues no se restringió con la reforma de 2014 al artículo 115. Por ello fue planteada en la acción de inconstitucionalidad 165/2020 y sus acumuladas 166/2020 y 234/2020 (SCJN, 2020), donde se evidenció su falta de regulación por el Congreso del Estado de Jalisco en la reforma a la constitución local. Pasar de presidente de un municipio a ser electo para el mismo cargo en un municipio distinto se ha convertido en una práctica legalmente aceptada y validada por las autoridades jurisdiccionales electorales. Si bien en Coahuila el congreso estatal estableció en el artículo 14 de su código electoral la restricción adicional de que la reelección tenía que ser en el mismo municipio: «Los presidentes municipales, síndicos y regidores que pretendan la reelección deberán ser registrados para el mismo municipio en que fueron electos previamente» (Congreso del Estado de Coahuila, 2023: 8).

Hasta después de la reforma de 2014 al artículo 115 constitucional, el TE no ha emitido ninguna otra jurisprudencia en la materia que aclare la posible elección ilimitada en los ayuntamientos. Por ello se puede afirmar que la jurisprudencia 12/2000 (TE, 2001) arroja mayor claridad sobre la no reelección de integrantes de ellos que la posterior 13/2019 (TE, 2020), sobre si la elección consecutiva en diferentes cargos en los municipios puede ser ilimitada o no. Por esta razón es fundamental determinar el tiempo máximo por el cual se puede permanecer como integrante de un ayuntamiento, independientemente del cargo, para que en la práctica no haya lugar a confusiones. Más si se toma en cuenta que los actores y partidos políticos suelen moverse conforme a sus cálculos, conveniencias o intereses y no siempre consideran las restricciones que imponen las reglas electorales, en este caso el artículo 115 constitucional, en materia de reelección municipal. Por ello, es probable que las posibilidades de elección consecutiva ilimitada estén ocurriendo en realidad por tres razones: 1) las constituciones y legislaciones electorales estatales son ambiguas respecto a las reglas de reelección municipal; 2) las constituciones y legislaciones electorales estatales reiteran o replican el texto de la Constitución general en materia de reelección municipal, pero en la práctica se permiten las más variadas interpretaciones, y 3) los actores políticos se comportan como si ignoraran las restricciones y los adversarios no impugnan las posibilidades no permitidas.

Afortunadamente, en la práctica se ha puesto un límite a la elección consecutiva para un segundo periodo a todos los integrantes de los ayuntamientos, lo cual lleva a considerar de nuevo que tales cargos han sido equiparados; pero en tal caso pierde sentido la expresión «elección consecutiva para el mismo cargo», condición sine qua non para la reelección.

Aunque es complejo interpretar y aplicar la elección consecutiva en los ayuntamientos, no existe otra jurisprudencia en la materia, ni tesis aisladas de la SCJN o del TE, de las cuales sea posible extraer una conclusión definitiva sobre el significado de la reelección en ayuntamientos. Sin embargo, se puede sintetizar en lo siguiente: si los cargos de regidurías, sindicaturas y presidencias municipales se equiparan, sólo existe la posibilidad de ser electos para un periodo inmediato más; si la elección consecutiva es para un cargo diferente, no se considera una reelección, pero da pie a una elección consecutiva ilimitada como integrante de un ayuntamiento. Queda la duda de por qué en el ámbito parlamentario o jurisdiccional no se ha reconocido esta consecuencia al permitirse «la elección consecutiva para el mismo cargo»:

En efecto, la configuración de la reelección para ocupar un cargo en un órgano colegiado reside en que se ha cuestionado que los integrantes pueden perpetuarse en el mismo órgano, pero cambiando de posición, sin permitir la renovación de sus integrantes de forma real. Es decir, de senador a diputado, o viceversa, en el mismo congreso o asamblea; o de presidente a síndico o a regidor, intercambiándose los cargos en el mismo ayuntamiento (Sánchez, 2018: 68).

De acuerdo con el Diccionario universal de términos parlamentarios, «la reelección es la posibilidad jurídica de un individuo que haya desempeñado algún cargo de elección popular, para contender nuevamente por el mismo cargo al finalizar el período de su ejercicio» (Berlín, 1998: 579; cursivas mías). Es decir, en términos semánticos, la elección consecutiva para un mismo cargo significa una reelección; sin embargo, técnicamente no lo es si se compite por un cargo distinto. A esta conclusión llegaron también la Sala Superior del TE al ser consultada en la acción de inconstitucionalidad 126/2015 y su acumulada 127/2015: «la reelección sólo es posible en el mismo cargo» (SCJN, 2015: 23), y el pleno de la SCJN: «en caso de que se quiera optar por acudir a la elección para otro cargo dentro del ayuntamiento, en realidad no se trata de una reelección, sino de una nueva elección» (SCJN, 2015: 100; cursivas mías). También la Sala Regional Monterrey del TE, al resolver los juicios de revisión constitucional SM-JRC-06-2017 y SM-JRC-08-2017, razonó que «habrá reelección o se entenderá que estamos ante reelección tratándose de una postulación al mismo cargo no a otro distinto» (TE, 2017: 17; cursivas mías). Dicha conclusión fue ratificada por la Sala Superior del Tribunal Electoral al resolver en definitiva dichos expedientes. No hay duda de que los máximos órganos jurisdiccionales de México, la SCJN en acciones de inconstitucionalidad y el TE en juicios electorales, han llegado a esta conclusión, sin que necesariamente esto se haya traducido en una tesis aislada o en jurisprudencias. Sin embargo, como ya se expresó, ello equivale a autorizar tácitamente la elección ilimitada de integrantes de ayuntamientos, sin exceder de dos períodos en un mismo cargo.

También surge la pregunta de por qué el Constituyente Federal de 2014 prefirió usar el término elección consecutiva para el mismo cargo y no el de reelección. ¿Eufemismo legislativo para no aceptar que se rompe con el dogma revolucionario «Sufragio efectivo. No reelección»? La evasión del término reelección se ha convertido en «práctica reiterada», pues no se refieren a ella expresamente, sino de forma implícita (Sánchez, 2018: 64). A diferencia del Constituyente Federal de 2014, el de 1932 empleó categóricamente el término «no reelección» al señalar que no podrían ser «reelectos para el periodo inmediato». Cuando se presentó la iniciativa para reafirmar el principio de no reelección en la Carta Magna en 1932,⁷ se planteó la necesidad de definirlo en forma precisa para evitar confusiones. Así quedó plasmado en el diario de debates respectivo: «no se han definido en forma precisa, clara y rígida las modalidades del propio principio de la No Reelección y la necesidad de plantear esa definición, para evitar en lo futuro diversas interpretaciones y motivos de desorientación y agitación en nuestro sensible ambiente político» (Cámara de Diputados, 1932).

Actualmente es imperativo definir con la mayor claridad posible el significado práctico de la ahora permitida «elección consecutiva para el mismo cargo» en los municipios, para evitar interpretaciones diversas que lleven a aplicaciones erróneas en el ámbito electoral, y se regrese a lo que pretendió evitar el Constituyente Permanente de 1932: la permanencia de personas o grupos que quieran perpetuarse en el poder (Cámara de Diputados, 1933).

La prohibición de la reelección en varios cargos del sistema político mexicano -presidencia de la República, gubernaturas, diputaciones, senadurías- se entendió de manera categórica como un principio constitucional; de hecho, así se planteó desde un primer momento, cuando se incluyó en la Constitución en 1933 (Cámara de Diputados, 1932).

Es evidente que al dejar de prohibir la reelección inmediata de integrantes de ayuntamientos se abrió un espacio de posibilidades para las personas electas anteriormente. A la elección consecutiva, o reelección inmediata, en ayuntamientos se le ha considerado poco como un principio constitucional en el lenguaje parlamentario y constitucional, no así en el jurisdiccional (SCJN, 2015). Tampoco podría entenderse como un derecho, pues todo derecho suele ser universal y sin condicionamientos; pero sí como una potestad, que «amplía el contenido del derecho de ser votado del ciudadano» (SCJN, 2015: 99), bajo ciertas condiciones. O como una prerrogativa: «la reelección es una prerrogativa como parte del derecho a ser votado de las personas que ejercieron efectivamente el cargo» (SCJN, 2015: 101), la cual no es absoluta, sino que está sujeta al cumplimiento de requisitos o condiciones.

No obstante, la prerrogativa de la reelección podría entrar en conflicto con el ejercicio de derechos efectivamente reconocidos, como el de las mujeres a ser votadas en condiciones de igualdad. En la reforma político-electoral de 2014 se reconoció de manera inequívoca la paridad de género como un principio constitucional, no así la elección consecutiva. Adicionalmente, la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales estableció en su artículo 212 la paridad horizontal y vertical⁸ en la integración de ayuntamientos (Cámara de Diputados, 2024b: 116), lo cual amplió los alcances de dicho principio. Esto quiere decir que, ante pretensiones de reelección, por un lado, y las demandas de cumplimiento de la paridad de género, por otro, deberá prevalecer lo último. Esto es así porque, a fin de cuentas, la elección consecutiva es una posibilidad y la paridad de género es un mandato constitucional.⁹

Un elemento adicional por dilucidar en el tema de la reelección municipal es el papel que desempeñan los partidos políticos, pues la Carta Magna establece que «la postulación sólo podrá ser realizada por el mismo partido o por cualquiera de los partidos integrantes de la coalición que lo hubieren postulado, salvo que hayan renunciado o perdido su militancia antes de la mitad de su mandato» (Cámara de Diputados, 2024a: 116). En el último caso la postulación podría ser efectuada por un partido o coalición diferente al que originalmente la realizó. En realidad, dicho contenido expresa la intención de los partidos políticos de mantener el control de sus militantes y las candidaturas en juego. Aunque de las interpretaciones del texto constitucional, de la SCJN y del TE se desprende que no hay una prohibición expresa de elecciones ilimitadas como integrantes de ayuntamientos, no hay registros de un movimiento generalizado para permanecer en ellos de forma indefinida. La razón principal de esto es que, por un lado, los partidos políticos han funcionado como mecanismos de control de las candidaturas y, por otro, que en los municipios la competencia política suele ser intensa, por lo que la renovación de las élites locales tiende a ser más dinámica. Esto no impide que en muchos casos se formen camarillas o se consoliden cacicazgos locales, que permanecen o controlan los cargos en los ayuntamientos y se rotan las posiciones en juego. Aun así, queda un control adicional para limitar la permanencia indefinida en un ayuntamiento: en primera instancia, el voto de la ciudadanía, que en sí mismo es un medio de control democrático ante las pretensiones de perpetuarse en el poder. No cabe duda de que existen gobiernos municipales excepcionalmente eficaces, que merecen la reelección incluso por más tiempo, pero en realidad esto no ocurre con frecuencia. Por lo tanto, si las interpretaciones de la norma constitucional abren un espacio a la permanencia indefinida en los ayuntamientos, afortunadamente quedan estos tipos de controles ante pretensiones cuyos objetivos son el poder y los recursos de los gobiernos municipales.

De la prohibición absoluta de reelección municipal para todos los integrantes de ayuntamientos, no está claro si se pasó a la reelección ilimitada de los mismos. Es decir, la reforma al artículo 115, fracción I, párrafo segundo en los hechos podría implicar la liberalización de la elección sin límites de permanencia en cargos municipales. De la prohibición absoluta, que consideraba todos los cargos del ayuntamiento con funciones distintas como si fueran del mismo tipo, se pasaría a la elección consecutiva ilimitada, la cual toma como diferentes los cargos de regidurías, sindicaturas y presidencias municipales, bajo los supuestos de que no opera la reelección porque son distintos y de no restringir el derecho a ser votado.¹⁰ Es decir, estaríamos en un escenario donde tácitamente se autoriza la permanencia indefinida como miembro de un ayuntamiento.

Así como en su momento se aclaró el sentido del principio de no reelección municipal, tanto en la presentación de la iniciativa en la Cámara de Diputados de 1932 como posteriormente en la tesis y la jurisprudencia emitidas por el TE (1998, 2001), es necesario acotar el alcance de la elección consecutiva de integrantes de ayuntamientos de tal manera que no se llegue a escenarios que se pretendió evitar con el texto del artículo 115 de 1933. Esto es, reelección sí, pero con restricciones. De igual forma que para legisladores federales y locales se estableció un límite de 12 años, se fijó formalmente para los integrantes de los ayuntamientos un máximo de dos períodos o seis años. Pero no se trata de repetir lo que ocurre en el Congreso de la Unión, donde se evade la limitación temporal al pasar de diputaciones a senadurías y viceversa. En el caso de los gobiernos municipales no se trata de evadir la restricción temporal pasando de regidurías a sindicaturas, presidencias municipales o cualquier combinación posible, para permanecer como miembro de un ayuntamiento más allá de dos periodos, porque de nuevo estaríamos en un escenario de simulación.

Por lo anterior, persiste la discusión sobre si las sindicaturas, regidurías y presidencias municipales se pueden considerar genéricamente como un mismo tipo de cargo. Tal consideración pondría un límite máximo de dos elecciones consecutivas, independientemente del tipo de cargo, y evitaría la permanencia indefinida en ayuntamientos. De hecho, esto ya se precisó en la jurisprudencia 12/2000 (TE, 2001), cuya interpretación puede ser rescatada ya que en sentido estricto el cambio del artículo 115 de 2014 sólo eliminó la prohibición de la reelección, mas no modificó el carácter o los atributos de los cargos municipales en cuestión, por lo cual considerar a todos como iguales sigue siendo un criterio válido.

Desde una perspectiva contextual, la historia ya ha demostrado en muchas latitudes la imperiosa necesidad de prohibir la reelección ilimitada, como precisamente aconteció en México a causa de la Revolución de 1910. Aunque se puede aducir que es un principio del siglo pasado, las ambiciones de poder son cuestiones que no rebasa el paso del tiempo; muy por el contrario, la historia sigue mostrando que es una cuestión inherente a la condición humana. En variados contextos partidarios o políticos, la estrategia más recurrente para no perder el poder es precisamente tratar de perpetuarse en el mismo. En otros términos, la elección ilimitada en cualquier contexto se convierte en un instrumento ad hoc para aspirantes a autócratas -no para demócratas-, así sea en los espacios municipales.¹¹