Agua potable y saneamiento municipal: panorámica general a 40 años y planteamientos sucintos para la metropolización del servicio

A raíz de la promulgación de la Ley de Aguas de Propiedad Nacional de 1946, la Secretaría de Recursos Hidráulicos del gobierno federal comenzó a abastecer a centros urbanos. En 1948 utilizaba la figura de Juntas Federales de Agua Potable² para tal fin. Cuando esta secretaría se extinguió, en 1976, sus funciones pasaron a la Secretaría de Asentamientos Humanos y Obras Públicas. No sólo se trató de un cambio administrativo para reorganizar el Estado sino también de una mudanza de modelo de desarrollo: el énfasis deja de estar en la irrigación y se orienta ya a las urbes y la industria (Caldera, 2017). En este cambio de eje también juega el agotamiento del modelo centralizador. El Estado requiere reducir el peso económico de sus obligaciones. Ya en 1980, se transfirieron a los estados los sistemas de abastecimiento de agua potable; éstos, a su vez y en virtud del cambio al 115 constitucional de 1983, buscaron que el abastecimiento quedara a cargo de los municipios. Sin embargo, la mayoría de los ayuntamientos no estaban listos para asumir esta labor: en 1988 sólo once entidades federativas habían municipalizado el servicio. En 1989, con la creación de la Comisión Nacional del Agua (Conagua), se pretendió dar un impulso mercantil a todo el sector hidrológico. Se promovieron así organismos operadores de agua que debían lograr su profesionalización y autonomía financiera y técnica, e incluso se abrió la posibilidad de que fueran privados.³ En los siguientes años, los estados respondieron adecuando sus leyes o creando nuevas disposiciones. Por su parte, la Conagua creó programas de asistencia técnica para apoyar a los organismos operadores y consiguió préstamos del Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo para financiar las obras de infraestructura. En 1996, 21 estados habían entregado el servicio de agua potable a los municipios y otros dos lo otorgaban de manera mancomunada (Soares, 2007).

El servicio de abasto, alcantarillado, drenaje y saneamiento involucra varias etapas, que requieren capacidades técnicas y administrativas específicas. El proceso incluye la extracción de las fuentes de agua (superficial o subterránea), su conducción al lugar donde se hará el uso, la potabilización según norma, la distribución en la zona de consumo (por ejemplo, una ciudad), la recolección de aguas de desecho en alcantarillado y su conducción por el drenaje, su saneamiento y vertimiento final de vuelta en cuerpos de agua nacionales. La construcción de las instalaciones necesarias podría ser obra federal, pero su operación y mantenimiento caen ya bajo responsabilidad municipal. Lo mismo sucede con el control de los usuarios del servicio y el cobro por éste. Al respecto, Barkin y Klooster concluían hace un par de décadas:

De las casi 2 500 dependencias de agua mexicanas encargadas de suministrar el servicio a la población […] más del 80% son pequeños departamentos dependientes de las administraciones municipales; carecen de personal profesional; […] es excepcional la agencia donde el personal técnico y administrativo tiene el entrenamiento mínimo requerido para proporcionar un servicio adecuado (2006: 19).

En 2010, las deficiencias seguían:

Los problemas surgen cuando el municipio tiene una clara falta de capacidad institucional, que se muestra en la no visualización o priorización de obras públicas hidráulicas, la falta de recursos humanos y financieros asignados a la construcción de éstas, el no cumplimiento de sus obligaciones para proveer el servicio sin ninguna sanción o responsabilidad o la baja eficiencia en la recuperación de lo que cuesta el servicio (Domínguez, 2010: 344).

En un recuento más puntual, Salazar y Lutz (2016) analizan aspectos de la gestión del agua como la eficiencia física (volumen facturado/volumen producido), la eficiencia comercial (volumen recaudado/volumen facturado), la relación ingreso-costo (recaudación total/costo total de operación), el consumo y la micromedición, entre otros, de 1993 a 2012 utilizando indicadores para poblaciones de 50 000 habitantes y más, publicados por la Conagua. Registran un estancamiento en la eficiencia física de entre 50% y 60%, en la eficiencia comercial de entre 69% y 77% y en la relación ingreso-costo de entre 78% en 2005 y 55% en 2012.⁴ El consumo promedio por habitante rondó los 60 metros cúbicos anuales (m³/año), dentro del rango recomendado por la Organización de las Naciones Unidas (ONU⁵). En cuanto a la micromedición, se dividió según usos: doméstico entre 46% y 62%, comercial entre 55% y 72%, industrial entre 65% y 81%. Se tomaron en cuenta sólo los medidores que funcionaban. En el estudio, Salazar y Lutz dan cuenta de la diversidad de casos: desde los casi óptimos con todo en orden hasta los verdaderamente precarios por sus bajos ingresos, deficientes controles y pobre eficiencia comercial o física. Al analizar por grupos una selección de 106 organismos operadores, los autores encuentran que son coincidentes los que registran altos desempeños en todo. Por otro lado, conforme se van sumando fallas se va anudando la incosteabilidad del servicio: baja eficiencia, bajo consumo (por debajo del rango recomendado por la ONU), baja recaudación, bajo mantenimiento.

Domínguez (2010) recupera que, para cubrir la falta de capacidades de los municipios, la Conagua creó el Programa de Modernización de Organismos Operadores de Agua, sin que se registraran cambios sustanciales. Esto es debido a que el problema involucra dinámicas como «clientelismo político, negociaciones de los fondos públicos o reivindicaciones ciudadanas de ciertos grupos, sobre los cuales se toman las decisiones locales, a veces paralelas a las que dictan las normas legales y que afectarán la prestación, la calidad y la cobertura del servicio público del agua» (Domínguez, 2010: 345).

Salazar (2016) coincide en que los malos desempeños cabe explicarlos mediante clientelismo, patrimonialismo, corrupción y oportunismo gubernamental. Tras un estudio de varios casos, el autor concluye que hay que dotar de autonomía a los organismos operadores para que no estén sujetos a decisiones de orden político por encima de las consideraciones operativas de orden hidrológico, que el personal involucrado se profesionalice técnica y administrativamente, que se tengan órganos de control y vigilancia efectivos (internos y externos, incluyendo acciones jurídicas y penales) y transparencia pública. Este último rubro pasa por la correcta medición de los procesos, la previsora planeación y la oportuna información al público en general. El Cuadro 1 recupera las discusiones de Barkin y Klooster (2006), Domínguez (2010), Salazar y Lutz (2016), Salazar (2016), Pineda et al. (2017) y Amaya (2018). Se agruparon según sus temáticas administrativas, técnicas, de fortaleza institucional y políticas. Se confirman las afirmaciones de Aboites (2005) y Domínguez (2010) en cuanto a que las soluciones suelen buscarse en los aspectos técnicos pero tienen mucho más trasfondo en cuestiones políticas que minan la fortaleza institucional y los procesos administrativos.

Además de los problemas que han enfrentado los organismos operadores de agua en general a raíz de los cambios al 115 constitucional de 1983, el crecimiento desordenado que van sufriendo las zonas metropolitanas pone más presión sobre las fuentes de agua concesionadas y la infraestructura hídrica de saneamiento. La expansión urbana de las décadas de 1950 y 1960 trajo aparejada una creciente necesidad de infraestructura de captación y conducción de agua a las ciudades (Caldera, 2017). Este paradigma llega a su tope apenas en la década de 1970, cuando comienzan a ser evidentes el derroche, el agotamiento y la contaminación de las fuentes de agua. El paradigma cambia. El agua deja de ser considerado como un recurso «renovable», inagotable, y se le comienza a visualizar como algo valioso que hay que administrar con cuidado (Soares, 2007). La planificación urbana y los intentos por implantar el ordenamiento territorial como pauta del crecimiento tardan en echar raíces y la expansión urbana continúa durante varias décadas más. Como resultado, varias urbes comienzan a rebasar el millón de habitantes, cubrir más territorio que el de sus límites municipales originales y saturar las posibilidades de sus organismos operadores de agua de abastecer a sus habitantes (Peña y Torres, 2001; IMEPLAN, 2015; Jalomo y Martí, 2016).

En 2018 el suministro de agua en el país se llevaba a cabo mediante los 2 826 organismos operadores existentes, 166 de los cuales pertenecían al sector privado; 1 642 operaban para poblaciones urbanas y el resto para núcleos tanto urbanos como rurales. Extrajeron de sus fuentes de agua un total de 14.4 kilómetros cúbicos (km³); 65.8% de fuentes subterráneas, dos km³ más que en 2013. Las tomas domiciliarias con medidor eran 57.5% del total, 1.3% menos que en 2013. La diversidad entre entidades es fuerte, pues se va desde Querétaro, Baja California y Nuevo León, por arriba de 98%, hasta Tabasco y Tlaxcala, por debajo de 10%. El 92% de las tomas atendidas eran domésticas, 6.4% comerciales, 1% de servicios públicos y 0.6% de uso industrial (Censos Económicos 2019).

Las conurbaciones llevan a potenciales conflictos por el agua, pero también a posibles colaboraciones. El artículo 115 constitucional contempla esta posibilidad desde 1999. Se llega a lo que Amaya (2010) denomina gestión intermunicipal. En su taxonomía de modelos de gestión urbana del agua, Jalomo y Martí (2016) clasifican este fenómeno como una forma de operación territorial y jurisdiccional supramunicipal. La reconocen como un acuerdo operativo entre partes porque la figura entre el municipio y el estado no tiene autoridad constitucional reconocida. El Instituto Mexicano para la Competitividad (IMCO) apoya la idea desde la perspectiva de la economía de escala (IMCO, 2014).

Una vez que los municipios colindantes quedan conurbados aparece la posibilidad benéfica de compartir infraestructura hidráulica de abasto y drenaje. Si ya es una sola infraestructura, ¿cómo repartirse las fuentes del vital líquido, la gestión de las plantas potabilizadoras y las instalaciones de saneamiento? Lo más sencillo es que el sistema completo sea común. Más si se siguen sumando municipios conurbados a medida que la urbe sigue creciendo. ¿Hasta dónde dejar que aumente el sistema? ¿El sistema debe ser una gran red pública? ¿Esta gran red pública deberá desarrollar opciones para aislar fugas o compensar fallas en alguna de las fuentes? ¿Los municipios involucrados deberán aportar solidariamente según su capacidad o deberán hacerlo a partes iguales? Habrá que hacer consideraciones de hidráulica, socioeconomía y medio ambiente; pero lo deseable es que el sistema intermunicipal para los servicios de agua potable y drenaje desarrolle tecnología adecuada, experiencia y solidaridad en el acceso a sus servicios lo más amplia posible.

El organismo operador del agua de Guadalajara como caso de estudio intermunicipal El organismo operador de Guadalajara fue evaluado por arriba del promedio en los estudios de Salazar (2016) debido sobre todo a una tradición de autonomía y gestión técnica que había prevalecido desde su fundación en la década de 1950. Concebido desde su inicio como organismo intermunicipal y con más de siete décadas de experiencia, el operador de agua de la capital de Jalisco es el caso de estudio ideal para analizar a profundidad la experiencia de gestión del agua a tal escala.⁶ Este apartado se basa en cuatro sesiones de trabajo llevadas a cabo entre junio y agosto de 2024, en las que se revisaron los estudios previos sobre gestión del agua -resumidos sucintamente en los apartados previos de este artículo- y se les confrontó con la experiencia de uno de los autores de este texto en alta dirección del organismo operador mismo de Guadalajara y el de Zacatecas-Guadalupe -también intermunicipal- entre la década de 1970 y la segunda década del siglo XXI.

En 1952, los municipios jaliscienses de Guadalajara, Tlaquepaque, Tonalá y Zapopan comenzaban a conurbarse -según Imeplan 2015 -; el área urbana del primero de ellos era seis veces mayor que la de los otros tres juntos. En coincidencia, en la región había una crisis de agua por una sequía regional.⁷ El municipio de Guadalajara no tenía problemas de agua; pero los otros tres conurbados, debido a su dinámico crecimiento de aquellos años, ya resentían escasez. El ayuntamiento de Guadalajara creó un patronato para gestionar el agua y el alcantarillado (Martínez, 1974). En una tutela solidaria de apoyo a los otros tres municipios mientras crecían y se consolidaban, este patronato se encargó de las obras para conectar la urbe con el río Santiago y las plantas potabilizadoras conducentes prácticamente apoyado en el municipio de Guadalajara. Esto derivó en el SIAPA de la Zona Metropolitana de Guadalajara⁸ en 1978 (Rivera, 1994; Pérez y Torres, 2001). Las fechas son importantes, pues el decreto de creación del SIAPA antecedió a la decisión federal de pasar las facultades de gestión de agua urbana a los estados (1980); la promulgación de la Ley del Agua del Estado de Jalisco, que dio lugar a la creación del Sistema para el Agua y Alcantarillado de Jalisco (Sapajal) de 1981 (que menciona al SIAPA para respetarlo en sus atributos) (Congreso del Estado de Jalisco, 1981), y al cambio constitucional de 1983, que se discute en este artículo.

Entre las décadas de 1950 y 1990, el patronato -y posteriormente el SIAPA- planearon, construyeron y comenzaron a operar una inmensa infraestructura para la creciente urbe capital de Jalisco. La visión de su formulación y conducción en aquellas décadas generaron un sistema tan sobrado que, aunque se detuvo su progresión prácticamente durante tres decenios, soportó la duplicación poblacional ocurrida entre 1990 y 2020: cuatro plantas potabilizadoras, conducción desde el río Santiago (concesión de 2.5 metros cúbicos por segundo [m³/s]), un acueducto Chapala-Guadalajara (concesión de 5 m³/s), el acueducto sifón desde la presa Elías González Chávez (conocida también como Calderón, concesión de 2 m³/s), presa La Red como apoyo a la Calderón (concesión de 0.8 m³/s), una batería de 194 pozos profundos con capacidad y concesión de 3 m³/s, la red de distribución de unos 8 000 kilómetros para dotación de agua y otra similar para el drenaje. El conjunto de la infraestructura permitía dotar al área conurbada de 13.3 m³/s. En años típicos el sistema tiene capacidad de sobra, pero la sequía regional de 2019-2021 lo colapsó y no pudo cubrir toda la demanda durante varios meses de 2021. Mejores lluvias resolvieron el desabasto en el corto plazo. Es hasta 2024 cuando se tiene nueva infraestructura de abasto mediante el acueducto de la presa El Salto (en el municipio de Valle de Guadalupe) y su apoyo desde la presa El Zapotillo, del municipio de Cañadas de Obregón. Entre los dos embalses se espera una concesión de 3 m³/s adicionales. Vale la pena mencionar que en 2012 se inauguró la primera macroplanta de tratamiento de aguas residuales y en 2014 la segunda (ya había otras menores). Su capacidad instalada combinada debió ser suficiente para el saneamiento de toda el agua residual de la ciudad; pero no se han completado los ductos de conducción, por lo que la segunda instalación no se usa a plenitud (McCulligh, 2024).

No todo fue montar infraestructura. Durante las últimas décadas del siglo pasado también se formalizó una institución capaz de gestionar cobranza, operación y administración de procesos para los servicios. El personal se capacitó y profesionalizó en todas las áreas. Se formaron cuadros propios, que iban ascendiendo en la jerarquía interna tanto del lado técnico como del administrativo. Sus miembros tuvieron, al menos para una primera generación, un servicio de carrera en la gestión hidrológica.

La escala intermunicipal permitió que se gestionaran con más éxito los créditos y la creación de la infraestructura necesaria. Su notoriedad llevó a que sus mandos medios y altos intercambiaran experiencias con organismos operadores de agua nacionales (se reconocía al de Monterrey con cierto liderazgo y visión avanzada; los de León, Saltillo y Aguascalientes también fueron seguidos con atención) o internacionales (los organismos de París, Madrid, Barcelona, Sao Paulo, Londres y Medellín fueron estudiados como ejemplos a seguir). La notoriedad e importancia que se le daba al sistema de agua de la ciudad capital de Jalisco dio lugar a que algunos directores del organismo llegaran a alcaldes de Guadalajara y viceversa.

Otra ventaja de la gestión intermunicipal es que una junta de gobierno de los cuatro municipios toma las decisiones que serían competencia de un alcalde en particular para un organismo operador municipal. Una sana discusión en la junta de gobierno lleva a seleccionar al director del organismo con base en competencias y no por compadrazgos, y el equipo de trabajo se espera tenga la capacidad necesaria (cuando en los municipales puede ser tomada como bolsa de trabajo para recomendados en campaña, lo que conduce a una rotación frecuente). La cobranza se busca cubra al menos el costo, y la dirección de finanzas debe dar cuenta de los gastos en operación, mantenimiento y desarrollo.

A inicios del siglo XXI, el SIAPA perdió la disciplina financiera. Sus tarifas ya no cubrían el costo y se endeudó para pagar gastos operativos. El Congreso del Estado de Jalisco formalizó en 2012 un Consejo Tarifario Ciudadano para instrumentar y vigilar que se recuperase el balance (Flores, 2014b). Con algunos cambios, se reformó como comisión tarifaria del SIAPA.

Un tema en que la escala intermunicipal eleva la problemática a nuevos retos es la infraestructura de la red de distribución y de recolección. El entramado en el subsuelo atraviesa los límites municipales y responde más bien a la presión inmobiliaria. La ciudad en 1940 se circunscribía al municipio de Guadalajara, tenía menos de 2 000 hectáreas y unos 236 000 habitantes (Imeplan, 2015). Desde entonces, el crecimiento cruzó límites municipales y multiplicó área y pobladores. En 2020 la urbe contabiliza más de 60 000 hectáreas y rebasa los cinco millones de moradores (McCulligh, 2024), cuatro millones de ellos servidos por el SIAPA (2024). Este intenso crecimiento va dejando poco margen de maniobra para el mantenimiento de la red hidráulica y la reposición de medidores, que van sobrepasando el periodo en que son confiables. El resultado a través del tiempo es que prácticamente la mitad de la red de tubos ha cumplido su vida útil, pero en su mayor parte no se le ha podido renovar. La proporción de micromedidores (que contabilizan el consumo individual de los usuarios) poco confiables por antigüedad es aún mayor. Incluso infraestructura clave única como el acueducto Chapala-Guadalajara tiene en vilo a sus administradores, pues no pueden darle descanso para su mantenimiento. Su falla dejaría sin 5 m³/s de flujo de los 10.6 m³/s con que el SIAPA (2024) dota a la urbe. No hay manera de suplirlos desde las otras fuentes, también en sus límites.

Se busca representar las conclusiones de este apartado en el Esquema 1: la dinámica del círculo vicioso de mala cobranza, mala operación y gestión en que han venido cayendo los organismos operadores de agua municipales, por un lado, y las nuevas posibilidades que se abren al crecer la escala a intermunicipal, por el otro. Con el signo + (más) se señalan las cuestiones que tienen la posibilidad de salir del círculo vicioso, y con el signo - (menos) las que aparecen como nuevos retos que, de no resolverse, empujarán al organismo operador en una nueva dinámica viciosa, pero de mayor dimensión.

Fuente: Elaboración propia.

Al finalizar los análisis, se plantean de manera sucinta algunas propuestas para una mejor gestión del agua con organismos intermunicipales. La primera es que la metropolización no puede darse simplemente por decreto o la sola aceptación del crecimiento y la conurbación. No se desconoce aquí que toda área metropolitana es reconocida por medio de un decreto del Congreso del Estado, pero antes deben hacerse una serie de estudios y diagnósticos. Al servicio común del agua potable y alcantarillado y demás servicios que se irán asimilando a esa escala debe preceder un estudio del territorio, sus dinámicas socioeconómica y socioambiental, a fin de determinar las mejores soluciones con viabilidad técnica y financiera.

Así, antes de asimilar todos los municipios del Área Metropolitana de Guadalajara⁹ al SIAPA habría que estudiar cuáles, cómo y en qué orden. Baste la consideración de que el SIAPA es acompañado por una comisión tarifaria, que estudia y propone las tarifas anuales a la junta de gobierno. Todos los municipios que se asimilaran al organismo operador tendrían que asumir dichas tarifas, que suelen ser mayores que las que rigen entre los no asimilados. A cambio tendrían agua con mayor seguridad y apoyo del que tienen actualmente. Cada municipio debería dialogar para un balance similar antes de dar el paso hacia su incorporación al SIAPA. Existen modelos de gestión exitosos donde no se da una incorporación territorial a ultranza, sino que el organismo más grande, consolidado y sin perjuicio de los municipios que lo integran, presta servicios a otros por medio de distintos convenios: agua cruda o potable en bloque, tratamiento de aguas residuales o comercialización de los servicios, entre otros.

En cuanto a costos y cobros, es importante recordar que en sus inicios el municipio de Guadalajara subsidió solidariamente el crecimiento de los otros tres de su zona metropolitana. Con el paso de los años, dichos municipios se han desarrollado y la repartición de costos y cobros es más equilibrada. Sin embargo, subsisten vacíos como la decisión de invertir en un territorio o en otro. Por ejemplo, la reposición de tubería fuera de vida útil beneficia principalmente a Guadalajara, pero el crecimiento de la red en la periferia del SIAPA es en provecho de los otros municipios. ¿Qué hacer primero? Lo mejor sería tener una instancia de planeación para el mediano y largo plazos que incluya espacios de gobernanza donde cabildear estos temas ya que la decisión final afectará el desarrollo de la urbe y a sus moradores. De no haber áreas maduras de gobernanza, o incluso de planeación a largo plazo, al menos tendría que debatirse el tema en junta de gobierno y hacerse saber a la ciudadanía las decisiones finales y sus razones.

En otra cuestión, cuando el SIAPA creció en infraestructura en el siglo XX era capaz de conseguir financiamiento, para lo cual poseía los títulos de concesión de agua que avalaban que tenía esos derechos. Sin embargo, como puede revisarse en la página electrónica del Registro Público de Derechos de Agua de la Conagua,¹⁰ los títulos de concesión de agua superficial y las autorizaciones de sus descargas residuales que cubren al SIAPA han sido desviados a la Comisión Estatal del Agua de Jalisco (CEA). Aunque en apariencia ello no implicaría ningún conflicto porque el SIAPA es un organismo público descentralizado estatal, en la práctica lo deja en el limbo legal en cuanto al vital líquido que tiene asignado. La CEA, cuyo mandato es dar agua a todo el estado de Jalisco, podría desviar a otro municipio parte del agua originalmente concesionada al SIAPA. Es un asunto delicado que tendrían que poder discutir los habitantes de la metrópoli en foros adecuados; pero para efectos de este texto, abre un vacío legal en la gestión intermunicipal.

Un último tema que no podrá agotarse en este artículo dada su complejidad, pero que no puede dejar de mencionarse, es que la escala intermunicipal no es reconocida como un nivel de autoridad por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Como ya se mencionó, el artículo 115 abre la posibilidad de coordinación intermunicipal, pero sin que dicha figura genere autoridad propia: «La competencia que esta Constitución otorga al gobierno municipal se ejercerá por el Ayuntamiento de manera exclusiva y no habrá autoridad intermedia alguna entre éste y el gobierno del Estado» (SCJN, s.f., artículo 115, inciso I). Ya existe la coordinación entre municipios, pero sigue basada en una suma de voluntades que los desacuerdos pueden llevar a disolver. Revestir con autoridad este nivel de gestión le da un nivel de certeza que sería de mucha utilidad en el manejo del vital líquido.