La evaluación de impacto de una política social municipal

Esta obra, escrita por Antonio Sánchez Bernal, María Luisa García Bátiz, Jarumy Rosas Arellano y Lucio Flores Payán, constituye un análisis exhaustivo y riguroso de los mecanismos empleados para medir el impacto de políticas sociales instrumentadas a nivel municipal. El texto no sólo aborda los retos inherentes a la evaluación de tales iniciativas, también ofrece herramientas útiles para investigadores, académicos y tomadores de decisiones interesados en optimizar las políticas públicas en este nivel de gobierno.

Los autores abordan de manera clara y detallada las características de las políticas públicas municipales, a las que diferencian de las correspondientes a los ámbitos federal y estatal. Según ellos, las municipales se caracterizan por lo siguiente:

• Cuentan con al menos un programa municipal orientado a la resolución de un problema público. Se entiende como programa al conjunto de acciones organizadas que persiguen un objetivo común.

• Presentan evidencia documental del programa (internet, boletines de prensa, plan de desarrollo municipal e informes de gobierno, entre otros elementos).

• Asignan montos presupuestales y los ejercen en el periodo determinado.

• Cuentan con un responsable del programa en la estructura orgánica del ayuntamiento.

Con estas características es posible determinar qué es una política pública municipal, la cual puede adaptarse a la variedad de características particulares que presentan los municipios de México y es un gran objeto de estudio para el mejoramiento de los gobiernos municipales en su objetivo inicial de resolver problemas sociales.

Por consiguiente, los autores marcan una gran pauta en el tema de la evaluación de políticas públicas que buscan mejorar los programas sociales y las formas de intervención del Estado. Asimismo, enfatizan que «En la actualidad no existe evidencia relacionada con la evaluación de política social en esferas locales; es decir, en los espacios municipales. Existe poca información sobre los logros alcanzados mediante la intervención realizada por este orden de gobierno» (p. 13).

Ante la poca evidencia que hay de evaluación de políticas públicas locales, el objetivo inicial de este libro es evaluar su impacto. Por lo tanto, los autores se enfocan en el programa Apoyo a Mujeres Jefas de Familia y en Situación Vulnerable (AMJDF) del municipio de Zapopan, Jalisco.

En el capítulo 1 del libro se analizan tanto los desafíos que enfrentan los gobiernos locales como sus oportunidades al instrumentar programas sociales. Entre los aspectos destacados se encuentra el de la evolución del diseño de programas, en el cual algunas de las etapas del ciclo de las políticas públicas se hacen más específicas. Según Rossi y Freeman (1989, citados en el libro), la teoría de evaluación establece al menos cuatro elementos del diseño que debe tener una política pública social, mismos que se mencionan enseguida. Uno es el diagnóstico del problema, que incluye la determinación de su tamaño (por ejemplo, cuántas personas están en situación de pobreza) y su caracterización (identificación de tipos de pobreza y trayectorias de vida). Otro es la definición de la población objetivo, es decir, identificar la que resultará impactada de forma directa o indirecta. Un tercer elemento es la construcción de escenarios con la elaboración de proyecciones para analizar las posibles transformaciones en la población objetivo y definir los instrumentos de intervención necesarios. Por último, el cuarto elemento es el diseño del modelo de evaluación, en el que se establece el enfoque evaluativo que se aplicará a la política pública. Este desglose de elementos para el desarrollo de políticas públicas es fundamental, ya que abarca las etapas clave para garantizar que una intervención resulte efectiva y esté bien fundamentada.

También se aborda en este capítulo el diseño de la política social de dicho programa, el cual se analiza en cinco pasos. El primero se refiere a que no hubo una participación cuidada, lo que obstaculizó la retroalimentación del diseño y esto, a su vez, no permitió que fuera mejor. El segundo paso consistió en un diagnóstico situacional, para el que se obtuvo información del Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI), el Consejo Nacional de Población (Conapo) y el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (Coneval). Con ella se hizo una mejor proyección de posibles transformaciones y se pudieron planear con antelación y preparar estrategias ajustadas a diferentes contextos, como las cifras de población, marginación o pobreza. Esto aporta flexibilidad y asegura que la política social se pueda adaptar a cambios en las necesidades de su población objetivo.

Por consiguiente, el tercer paso se refiere a la definición de la población objetivo, y se señala en las reglas de operación como tal a las mujeres zapopanas de familias en situación vulnerable. Se enfatiza lo difícil que es identificar en dichas reglas la definición adecuada de «jefas de familia en situación vulnerable», pues se indica que ésta no ha sido definida por el INEGI, lo que origina un conflicto en el diseño del programa en cuanto a quiénes serían sus beneficiarias, ya que debido a una mala conceptualización de su población objetivo se podría dirigir a personas que no deberían recibir el apoyo en lugar de aquellas que realmente están en situación de vulnerabilidad.

En cuanto al cuarto paso, se señala que el programa AMJDF no incluye el elemento construcción de escenarios, que es fundamental para anticipar el desarrollo de la población objetivo. La falta de este componente es una limitación significativa, ya que resulta clave para prever posibles transformaciones en la población objetivo y diseñar estrategias más efectivas.

En el quinto paso se menciona que aun cuando el programa contempla su evaluación, las reglas de operación establecen que será la Dirección General de Desarrollo Social la que definirá los mecanismos para llevarla a cabo. Así pues, aunque se incluye la evaluación del programa AMJDF, el hecho de que los mecanismos para realizarla dependan exclusivamente de dicha dependencia municipal podría generar inconsistencias o falta de claridad en su instrumentación.

En el capítulo 2 se resalta la importancia de contar con una definición clara de población objetivo para asegurar que los recursos y esfuerzos se dirijan a quienes realmente lo necesitan. Se dice que una definición detallada permite elegir las herramientas adecuadas para una metodología para evaluar el impacto de la política social a nivel municipal. Se hace referencia a diversos autores para conceptualizar a las jefas de familia. Según Esquivel (2000, citado en este libro), «se recomienda incorporar los atributos y actividades asociados con este concepto, como son: la toma de decisiones importantes del hogar, el aporte principal de los ingresos económicos y la forma en que se administran los recursos» (p. 34).

Se menciona que ser jefa de familia no es sinónimo de vulnerabilidad, por lo cual se debe tener una definición más precisa de la población objetivo. En consecuencia, se busca mejorar la conceptualización de vulnerabilidad para contar con una definición adecuada del objetivo inicial del programa AMJDF. La intención de conceptualizar mejor la vulnerabilidad mediante indicadores como ingresos, características de vivienda y servicios básicos es fundamental para que los recursos y esfuerzos se dirijan a quienes realmente lo necesitan.

En el capítulo 3, los autores explican los fundamentos básicos de la evaluación de esta política social, a la que definen como el resultado que se tuvo con la ejecución del programa AMJDF en Zapopan, guiándonos así a una metodología con la que éste se evaluaría. Dicen que la metodología utilizada para evaluar su impacto social tiene un enfoque cuasi experimental, caracterizado por dividir a la población en dos grupos. El primero fue el grupo de tratamiento, compuesto por los beneficiarios del programa, es decir, por quienes recibieron las intervenciones o los apoyos, y el segundo fue el grupo de control, integrado por personas con características similares a las del otro grupo pero que no participaron en el programa AMJDF.

Se eligieron de manera aleatoria áreas específicas del municipio de Zapopan para realizar el análisis, lo cual aseguró que la muestra fuera representativa. Se hizo un levantamiento de campo en unidades habitacionales para identificar a las beneficiarias, a quienes se les aplicó una encuesta denominada «Vulnerabilidad en hogares con jefaturas femeninas», y se identificaron, también aleatoriamente, áreas del municipio donde no se instrumentó el programa, pero cuyos habitantes tenían características similares a las del grupo de tratamiento. Este es un enfoque sólido porque permite un análisis riguroso, aunque depende de una correcta selección de los grupos y del diseño del instrumento de evaluación.

En el capítulo 4 se presentan los resultados de la evaluación de impacto del programa AMJDF. Los autores mencionan que, como resultado de la metodología aplicada, hubo hallazgos significativos. Aunque destacan que el programa AMJDF había tenido un modesto impacto positivo en las beneficiarias, también encuentran que hubo problemas críticos debido a su focalización. Un hallazgo preocupante fue que gran parte de los apoyos se dirigían a hogares con niveles de vulnerabilidad bajos o muy bajos, lo cual pone en duda su eficiencia en la asignación de recursos y su capacidad de beneficiar a quienes realmente lo necesitan.

Por otro lado, el análisis resalta factores clave que contribuyen a la vulnerabilidad de las jefas de familia, entre ellos que el bajo nivel educativo es el determinante que más destaca, seguido de las características de la vivienda y los ingresos laborales.

Por último, el capítulo 5 ofrece una conclusión general del libro, en la cual los autores destacan la relevancia de la evaluación de las políticas públicas. Se subraya cómo el proceso evaluativo permite identificar áreas de oportunidad para fortalecer los programas, con lo que se garantiza una mayor efectividad en su diseño e instrumentación.

El libro La evaluación de impacto de una política social municipal, escrito por investigadores de la Universidad de Guadalajara, destaca por su aporte al conocimiento sobre la evaluación del impacto de las políticas sociales y subraya su importancia para el mejoramiento continuo de programas y la toma de decisiones informadas en el ámbito municipal.