En el análisis de políticas públicas de entidades federativas existen grandes retos, y el primero es evaluar las múltiples acciones y prácticas que una empresa pública, como lo es el Gobierno del Estado de Jalisco, debe desempeñar. No obstante su grado de dificultad, es necesario hacerlo. El reto aquí asumido es examinar la política pública de implementar los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) de la Agenda 2030 en la entidad. Para ello se decidió utilizar una metodología propuesta por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) e implementada por el Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey, llamada Plataforma ODS para la Acción Local. Con base en este modelo, se ha realizado una investigación postdoctoral auspiciada por el Consejo Nacional de Humanidades, Ciencias y Tecnologías (Conahcyt), recientemente desaparecido.

Con dicha metodología se evalúan los siguientes seis elementos: 1) la creación del organismo de seguimiento e implementación (OSI); 2) el Plan Estatal de Desarrollo y Gobernanza (PEDG) con enfoque en los ODS; 3) el presupuesto de egresos en clave de ODS; 4) el monitoreo, la evaluación y el diagnóstico de los avances (proceso MED); 5) la capacitación de funcionarios y servidores públicos en Agenda 2030, y 6) un programa de difusión y comunicación del proceso MED. En un primer momento de la investigación, cuyos resultados se publicaron en Páez (2025), se evaluaron los tres primeros elementos. La siguiente fase por evaluar se refiere al monitoreo. Para ello se hace una profunda revisión de los mecanismos de evaluación con que cuenta el estado de Jalisco, en particular del sistema de Monitoreo de Indicadores del Desarrollo del Estado (MIDE) de Jalisco y Evalúa Jalisco. Ambos instrumentos son preliminares a la instalación del Mecanismo Estatal de Seguimiento a la Agenda 2030 (MESA 2030), Jalisco, y aquí se evalúa cómo se adaptaron a las necesidades de reporte de la Agenda 2030. En particular, se hace un ejercicio simbólico en el eje ambiental que se ha utilizado durante todo el proyecto de investigación.

El enfoque institucionalista es fundamental para comprender los procesos que llevan a cabo las instancias gubernamentales, vistas como estructuras de incentivos en que surgen los actores políticos y sociales. Se trata «de un proceso de toma de decisiones que involucra una multiplicidad de actores políticos que interactúan en una variedad de escenarios» (Scartascini et al., 2011, p. 2).

En este análisis se ve la política pública como un modelo secuencial de etapas que van desde el análisis hasta la evaluación y difusión de sus resultados, y todas ellas se consideran un proceso estructurado en distintas fases interrelacionadas. Bardach (2020) señala los pasos para la elaboración de una política pública a manera de una guía metodológica para el análisis. Por su parte, Parsons (2007) aborda con una perspectiva más amplia el análisis del proceso de las políticas públicas; su enfoque del ciclo de éstas se toma como un marco conceptual para estructurar el estudio de cómo se desarrollan. En este contexto, el enfoque metodológico de este artículo se basa en un modelo elaborado por el PNUD y se acerca al planteamiento de etapas que describe Parsons. Desde la definición del problema hasta la evaluación, este modelo conceptual sirve para entender el proceso real de las políticas públicas (Parsons, 2007, p. 33). Si bien Bardach (2020) se centra en guiar la tarea analítica de quien realiza el estudio, Parsons (2007) lo hace en la comprensión académica del proceso de las políticas públicas, por lo que el modelo de éste ayuda a comprender el proceso político y administrativo mediante el cual se implementa la política pública y en el que las etapas se convierten en una herramienta heurística y una diversidad de enfoques. De esta manera, el modelo de PNUD es algo similar al de Parsons.

El enfoque del PNUD utiliza la estructura heurística de ciclo, desarrollada durante décadas en el análisis de la política pública, para ubicar dónde y cómo implementar la Agenda 2030 en los contextos locales. Según Jaime et al. (2013), la planificación y evaluación se realizan de diferentes formas en cuanto a racionalidad, idoneidad, pertinencia y sistematización, aunque esta metodología sólo intente descifrar si se tomaron en cuenta los elementos básicos para hacerlo correctamente y con los estándares mínimos que se requieren.

Cuadro 1

Parsons	PNUD
Definición del problema	Diagnóstico
Construcción de alternativas	Formulación/diseño
Decisiones
Implementación	Implementación
Seguimiento
Evaluación	Evaluación

Fuente: Elaboración propia.

Este trabajo se apoya en una herramienta metodológica elaborada por el PNUD y el Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey para la autoevaluación de los gobiernos subnacionales de México (PNUD, 2019), denominada semáforo de capacidades, que se emplea para medir el cumplimiento por parte de los gobiernos subnacionales. Está sustentada en otra herramienta metodológica del PNUD titulada El enfoque de la Agenda 2030 en planes y programas públicos en México (PNUD, 2019), y se amolda básicamente al ciclo de políticas públicas que se generó desde Harold Laswell, pasando por Eugene Bardach y Wayne Parsons.

Si bien se han venido modificando, los nuevos modelos de evaluación de políticas, en esencia tienen cinco etapas clave: 1) diagnóstico; 2) diseño; 3) implementación; 4) seguimiento, y 5) evaluación.

Consiste en medir seis indicadores fundamentales para evaluar y comparar el progreso de las entidades federativas en relación con la implementación de los ODS. Su planteamiento de gestión basada en el desarrollo (GBR) es un modelo específico que se inserta en la literatura de política pública, particularmente en Parsons (2007, p. 585). Analiza modelos de evaluación, entre ellos enfoques que van más allá de la medición de objetivos, lo cual es relevante para justificar la integración de consideraciones más amplias en la evaluación de la Agenda 2030.

Los seis indicadores que evalúa el semáforo de capacidades son: 1) la creación de un organismo de seguimiento e implementación; 2) el plan de desarrollo con enfoque de ODS; 3) un presupuesto de egresos en clave de desarrollo sostenible; 4) el monitoreo, la evaluación y el diagnóstico de los avances que tenga el estado; 5) la capacitación de funcionarios públicos en Agenda 2030, y 6) programas de difusión y comunicación de las acciones subnacionales de cumplimiento de la Agenda 2030.

Figura 1 Fuente: PNUD (2019) .

Como ya se dijo, en Páez (2025) se realizó la primera etapa de esta evaluación, referente a los dos primeros elementos del modelo. Para este artículo se hizo la segunda evaluación, correspondiente a los elementos cuatro y cinco, así como un ejercicio de aterrizaje sobre el segundo indicador, referente al PEDG de Jalisco.

La metodología del PNUD para el monitoreo, la evaluación y el diagnóstico de los avances de implementación de la Agenda 2030 a nivel local permitió evaluar dos instrumentos locales, el PEDG del estado de Jalisco y el MIDE . El PEDG es muy extenso, y la revisión de ejes de desarrollo, temáticos y especiales incluye temas sociales, económicos, de seguridad y ambientales, entre otros. Por ello se decidió tomar sólo uno de los siete ejes que plantea, que es el eje 4: desarrollo sostenible del territorio. A partir de él se seleccionaron los ODS que estuvieran vinculados con el área ambiental, que son 6, 11, 12, 13 y 15, y quedaron en la selección los objetivos específicos del 4.1 al 4.8 de dicho eje. Y posteriormente dos ejes temáticos transversales y un eje temático especial, todos ellos ligados a temas ambientales.

El eje 4, sobre desarrollo sostenible del territorio, incluye: 1) el desarrollo metropolitano; 2) la gestión integral del agua; 3) la infraestructura para el desarrollo; 4) el desarrollo integral de la movilidad; 5) la protección y gestión ambiental; 6) la gestión de ecosistemas y biodiversidad; 7) la gobernanza territorial y el desarrollo regional, y 8) la procuración de justicia ambiental. De los tres ejes temáticos, el primero es transversal, y corresponde a la gobernanza para el desarrollo; el segundo, también transversal, se refiere al cambio climático, y el tercero es especial, pues tiene que ver con la recuperación del río Santiago.

Con los datos seleccionados, la intención es analizar la forma como éstos han sido vinculados a las metas específicas de los ODS. Para ello se elaboró una matriz que desdoblara los programas públicos de cada uno de los ejes temáticos señalados, la dependencia que lo coordina, las dependencias participantes, los resultados esperados y el ODS con el que se le vinculó. Los resultados de dicha matriz permiten comprender la forma como se hizo el abordaje específico de los ODS, de manera directa en el PEDG.

La metodología referida en PNUD (2019), que marca elementos clave para cada entidad federativa, está basada en el modelo del ciclo de las políticas públicas (Graglia, 2012, p. 77). Para ello se recurre a Merino (2013), quien refiere que «la política pública bien entendida exige un proceso racional, informado y comprometido de selección y definición de problemas, a partir de los medios […] disponibles para solucionarlos» (p. 49). Esto aporta algunos elementos para el análisis del modelo.

Esto consiste en que tenga un instrumento de monitoreo, evaluación y diagnóstico del avance de Jalisco en la Agenda 2030 para identificar áreas de oportunidad y fortalecer el cumplimiento de los ODS. Para ello se analizan en este apartado básicamente tres elementos. En primer lugar, si existió un diagnóstico (Nirenberg et al., 2006) preliminar para determinar el estado de los ODS y las formas en que se debía enlazar con el PEDG. En segundo, se hace referencia directa a su sistema de medición para comprender la forma como se imbricaron los ODS con dicho plan, pero ya de manera más operativa. En tercer lugar, se analiza el MIDE Jalisco para ver si hubo interconexión con los 17 ODS y las metas del plan para identificar y evaluar su cumplimiento.

La estructura para comprender las herramientas del Gobierno del Estado de Jalisco en cuanto a la implementación de los ODS incluye el PEDG, que alinea sus ejes estratégicos con los ODS, lo cual se puede observar en dos instrumentos diferentes. Uno es PLANEA Jalisco, que es una versión amigable y gráfica del PEDG y en la cual se establecen sus siete ejes estratégicos y su vinculación con las dependencias del gobierno estatal por eje. De ahí se desprende el sistema de medición de los objetivos del PEDG en el MIDE, entre otros.

En el PEDG se consignan 234 resultados esperados en 2024, que expresan para cada uno de los siete ejes estratégicos las 41 temáticas sectoriales, las situaciones a las que se debe aspirar de manera conjunta y en gobernanza para el desarrollo de Jalisco. Cada uno de ellos se encuentra alineado a los ODS.

El PEDG actualizado de 2022 está dividido en cinco ejes sectoriales, un eje transversal y uno especial: 1) seguridad ciudadana, justicia y Estado de derecho; 2) desarrollo social; 3) desarrollo y crecimiento económico; 4) desarrollo sostenible del territorio; 5) gobierno efectivo e integridad pública; 6) un eje transversal sobre varios temas, y 7) un eje especial también sobre varios temas.

La investigación para este artículo se enfoca únicamente en el eje 4 del PEDG, para enlazar los ODS y las instancias públicas encargadas de su implementación. Este eje se refiere al desarrollo sostenible del territorio y los programas vinculados al medio ambiente en los ejes temáticos transversales y el temático especial. Era necesario escoger un eje temático porque el plan es muy extenso y, puesto que la Agenda 2030 es un instrumento para la sostenibilidad, se consideró que el más cercano era el relativo al medio ambiente. Por eso se eligieron éste y los ejes temáticos transversales gobernanza para el desarrollo y cambio climático, así como el eje temático especial recuperación del río Santiago. Enseguida se explican estos ejes.

Para todo ciclo de políticas públicas es fundamental la etapa de evaluación. De ahí la importancia de este proceso, ligado al de diseño que significó el PEDG. Según Jaime et al. (2013), estos procesos sirven como una «bisagra» que permite articular la política con su implementación y la comprensión social de ella por parte de la sociedad.

El Monitoreo de Indicadores del Desarrollo o MIDE revisa los avances en el cumplimiento del Plan Estatal de Desarrollo y Gobernanza de Jalisco. Es una plataforma y sistema virtual que presenta los indicadores de desarrollo del estado. Reporta la información de cincuenta instancias públicas del gobierno y de sus poderes públicos. Este modelo es una sistematización de la práctica, y le da un formato básico de análisis cuantitativo de la implementación del plan de gobierno. Este proceso, diría Amaya (2013), «incluye una reflexión crítica sobre los aciertos y errores cometidos y la consecuente modificación de los cursos de acción».

Este modelo presenta 279 indicadores vinculados al PEDG. Luego se despliegan indicadores por eje, es decir, por los siete ejes estratégicos del plan. Uno de ellos es desarrollo sostenible del territorio, que se utiliza aquí como abordaje de estudio del sistema.

En este caso se despliegan los indicadores. Por ejemplo, para desarrollo sostenible del territorio hay 40 indicadores específicos, los cuales se dividen en ocho temas, entre ellos agua, movilidad, gestión ambiental, ecosistemas y justicia ambiental. Cuando el usuario ingresa para revisarlos observa que su desglose no está vinculado a los ODS ni con metas específicas de ellos.

Cuando se muestra el indicador aparece una breve explicación de él, la unidad de medida, si es ascendente o descendente, detalles del indicador y su alineación al PEDG. Explica la metodología junto con su fórmula y su gráfica de avances.

Los indicadores del MIDE se vinculan a la Agenda 2030 por medio de un listado de los 17 ODS que aparecen en la plataforma. Ahí se señala entre paréntesis el número de indicadores específicos del PEDG que están vinculados a dicho ODS, que pueden estar repartidos entre los diferentes ejes y proyectos estratégicos.

Por ejemplo, al señalar 15. Ecosistemas terrestres (8) aparece la referencia a los ocho indicadores vinculados de modo tal que, al seleccionar dicho objetivo, en automático se despliega la lista de esos ocho indicadores. Posteriormente, al seleccionar un indicador en particular, en este caso para seguir el ejemplo abrir el de Número de hectáreas deforestadas, este valor arroja los siguientes datos: 1) explicación del indicador; 2) el valor disponible, su unidad de medida, su línea base y su meta para 2024, así como su tendencia deseable (alza o baja), su periodicidad y el último valor registrado; 3) valores históricos del indicador y una gráfica que muestra el comportamiento del indicador, y 4) la metodología y las fuentes.

Según lo que se pudo analizar, los números disociados que se presentan no muestran de inmediato el cumplimiento de los ODS en Jalisco. Por lo tanto, no hay hasta el momento un sistema de medición de ODS que dé cuenta del estado de cada objetivo, y el propio MIDE no permite medirlo. En todo caso se observa que, siguiendo a Subirats, el acoplamiento entre los ODS y el MIDE tiene un uso simbólico, para disminuir la presión y ganar tiempo. La experiencia indica que aun cuando Jalisco tiene un sistema innovador a nivel nacional que incluso ha recibido premios, por lo cual se consideró que sería sencillo montar el monitoreo de ODS, en realidad no se logró.

Respecto al primer elemento analizado, es necesario señalar que no existió un diagnóstico como tal elaborado especialmente para la implementación de la Agenda 2030 por parte del Gobierno del Estado de Jalisco, como lo indica el PNUD. Lo que se hizo fue incorporar opiniones sobre la importancia de los ODS en la actualización del PEDG; pero ello no tiene un valor analítico importante porque no evalúa los elementos cualitativos ni cuantitativos del estado actual de la sostenibilidad, ni de las condiciones sociales de desigualdad. Esto habría sido de mucha utilidad, por ejemplo, para saber desde dónde sería ideal iniciar una política sostenible, con enfoque en ODS. Un documento que recoge opiniones, las más de las veces desinformadas, sobre la aplicación de los ODS sirvió para saber el nivel de conocimiento que tienen los funcionarios de la administración estatal sobre el tema del estudio y de los organismos autónomos sobre la aplicabilidad de la Agenda 2030. Pero no es un punto de partida, un diagnóstico para saber en qué situación se encuentran los tres elementos clave -social, ambiental y económico- en clave de ODS. Conviene insistir, en clave de ODS porque las metas de los 17 objetivos no necesariamente se encuadran en las intenciones específicas de los planes y programas inscritos en el Plan Estatal de Desarrollo y Gobernanza.

De acuerdo con lo que sugiere Subirats, el proceso seguido por la Secretaría de Planeación y Participación Ciudadana ha sido más bien un juego simbólico para que actores nacionales e internacionales consideren cumplida la implementación, un juego directo que desea garantizar la legalidad de sus actos. La creación tanto de mesa 2030 como del MIDE da cuenta de ello: le permiten al gobierno tener «enunciados evaluativos» o indicadores específicos -una narrativa ideal- que muestren contribuciones o avances de la Agenda 2030 en el estado.

En lo referente al sistema de medición del PEDG, es importante señalar que los temas tienen un abordaje profesional en los tres campos clave de la Agenda 2030: social económico y ambiental. En particular, se decidió abordar a profundidad el tema ambiental porque era necesario enfocarse en un tema específico y ejemplificar al respecto para no perderse en cientos de metas y objetivos.

Al parecer ya habían sido tomadas las decisiones de la forma como se implementaría una política de sostenibilidad en Jalisco con miras a algo básico mediático, es decir, sin que hubiera nada notable y proactivo. Por ello, como señala Edelman (1977),² fue más bien un uso de la información para legitimar decisiones: «pueden ser interpretados o presentados de forma selectiva para aportar información y legitimidad agregada a una decisión».

El sistema de medición del PEDG retoma completos los 17 ODS. Más allá de ello, la política ambiental fue bien planteada, con integralidad, se puede decir que existe un enfoque integral circular en los diferentes planes y programas del gobierno estatal. El eje de desarrollo sostenible del territorio se vincula bien con el eje temático de gobernanza para el desarrollo, cambio climático y el eje especial de recuperación del río Santiago, además de que lo hace de manera transversal con los 11 proyectos estratégicos referidos al medio ambiente. Se observó de forma recurrente que los ODS seleccionados para los diferentes ejes y programas no fueron escogidos correctamente, y ocurrió que en algunas ocasiones se tomaba un solo ODS como clave para todos los resultados esperados de un programa. En otros casos la selección de ODS vinculados es muy amplia y no se alcanza a comprender su imbricación con otros objetivos, que no son obvios para el resultado en cuestión. Esto permitió observar que no hubo un criterio único de selección de ODS. Entre los diferentes ejes analizados, llamó la atención particularmente el eje transversal de cambio climático, que fue elaborado con gran detalle de objetivos y una vinculación bien desarrollada.

Este no es el espacio para evaluar si se cumplieron o no las metas de los ejes y programas referidos, por ejemplo el de cambio climático o el del río Santiago, pero es importante decir que su planteamiento fue en ocasiones poco realista y estuvo poco centrado en un modelo de implementación paulatina. Su retraso y sus resultados inconclusos tienen que ver con esos factores; suena más bien a lo que señala Edelman (1977): «la formulación de políticas es poco más que una especie de teatro o función pública que se presenta ante un público (la ciudadanía) para asegurar la pasividad pública».

Respecto al MIDE Jalisco, vale la pena recordar el objetivo del rubro que señala que este sistema deberá servir para ver el estado de cumplimiento de la Agenda 2030 y encontrar áreas de oportunidad. Cumple parcialmente con este objetivo porque es bueno para comprender el cumplimiento de las metas del Plan Estatal de Desarrollo y Gobernanza; sin embargo, esta información no está destinada a medir el cumplimiento de los ODS. No obstante, se puede hacer un ejercicio de interpretación a partir del listado de cada uno de ellos. Se podrían analizar uno por uno, partiendo de las 11 metas y revisando su porcentaje de cumplimiento; es posible hacer este ejercicio, pero llevaría mucho tiempo si se considera que son 17 los ODS y 279 las metas relacionadas. Por eso el hallazgo es que no existe hasta el momento un sistema de medición de ODS que dé cuenta del estado de cada objetivo en Jalisco, y que el Mide no es el instrumento para tal fin

En conclusión, si bien la crítica fundamental al sistema de planeación y evaluación de Jalisco muestra su incapacidad para hacer una medición integrada y directa de los ODS desde la perspectiva de Jaime et al. (2013), Subirats (2010, 2014) y Parsons (2007), está limitación no anula el valor técnico del proceso. Por el contrario, la existencia misma en Jalisco de un sistema de planeación y evaluación tiene utilidad simbólica, y sus datos se han usado estratégicamente en diferentes foros nacionales e internacionales a los que se ha invitado al gobierno estatal, como paladín nacional de los modelos de monitoreo y evaluación. Por ejemplo, en las reuniones de seguimiento a la Agenda 2030 convocadas por el gobierno federal, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo o la Conferencia Nacional de Gobernadores. Sirve además para justificar acciones, manejar demandas políticas nacionales y crear la imagen simbólica de una entidad que planea en clave de gobernanza con la ciudadanía.